产业结构调整、城镇化发展与政府政策

刘 生

（哈尔滨师范大学 经济学院，哈尔滨 150025）

产业结构调整、城镇化发展与政府政策

刘 生

（哈尔滨师范大学 经济学院，哈尔滨 150025）

在经济转型过程中，中国的产业结构调整及城镇化发展是在政府作用下发生的。在不同的经济发展阶段，中央与地方政府之间的财政分权决定了地方政府根据各地方不同的资源禀赋采取不同的经济支持计划，导致了不同时期产业结构及城镇化发展的差异。研究表明，随着与中央政府关系的调整，在以 1978年及 1994年改革为分界点的不同时期，地方政府适应性地采取了不同政策，导致我国产业结构及城镇化水平发生了相应的变动。以三次产业产值比重及就业比重作为经济结构的度量指标，对 1952年—2012年数据进行的实证分析验证了理论假说。因此，中央政府应当及时进行深入的财政体制改革，调整与地方政府之间的财政关系，使其政策有益于促进产业结构优化升级及城镇化健康发展。

产业结构；城镇化；政府政策

一、引言

随着我国经济快速发展，人均 GDP达到 6000美元，我国已经进入了中等收入阶段，此时正处于以城镇化拉动经济快速发展的时期。因此，研究我国现阶段城镇化问题及提供相应的政策建议具有重要理论意义和现实意义。

对于产业结构与城镇化问题，国内外学者进行了广泛深入的研究。大体上，国外学者基于城镇化与工业化相关性展开研究，较为经典的有：霍利斯·钱纳里的《发展的型式：1950—1970》一书，从理论和实证两个方面阐述了产业结构的升级将促进城镇化进程的加快，城镇化的发展也会促进产业结构的调整和升级[1]；西 蒙·库 兹涅茨 （1985）详 细 考 察 了经济发展三次产业产值的变动情况，指出了伴随着工业化进程的发展产业人口变动的规律[2]；还有经济学家从集聚角度来论述产业结构与城镇化之间的关系（Davis＆ Henderson，2003）[3]。实证方面，Kojima（1996）利用统计数据研究了发展中国家工业化与城镇化 之 间 的 关 系[4]。国 内 学 者 关 于 产 业 结 构对城镇化影响机理方面的研究比较多，一条研究路径是从整体上论述产业结构与城镇化相互作用机制的，如汪冬梅（2003）[5]及 李丽萍、郭宝华（2006）[6]认为，在诸多影响城镇化发展的因素中，产业结构转换与发展是城镇化发展的动力机制，经济要素的流动与聚集是城镇化的实现机制；另一条研究路径则是分别研究三次产业对城镇化发展作用机理，如曹宗平（2009）[7]、王春丽（2013）[8]等的研究。

通过简要的回顾，我们发现国内学者关于产业结构与城镇化影响机理方面的研究主要是基于国外城镇化的经典理论，对我国（或部分省份）的城镇化发展进行检验。事实上，我国正处于经济转型的历史时期，我国的城镇化及产业结构的调整都是在政府推动下进行的。中国的改革不同于西方经济发展的历史过程，中国的市场化改革中如果没有（或强调）中国政府的作用将是不完整的，也不能真正地解释中国改革过程。分析中国的经济结构与城镇化问题必须充分考虑其所处的经济转型时期，必须正视包括中央政府及地方政府在内的政府的作用。为此，我们打算讲述一个真实的中国故事，即在政府政策作用下的产业结构与城镇化发展。

本文的结构安排如下：第二部分基于历史视角构建了中国政府与经济结构、城镇化关系的理论框架；第三部分在第二部分理论框架的基础上进行实证分析；最后得出相应的结论。

二、产业结构调整、城镇化发展与政府政策：理论分析

在经济转型过程中，中国的经济结构调整及城镇化发展是在政府作用下发生的。在不同的经济发展阶段，中央与地方政府之间的财政分权决定了地方政府根据各地方的不同资源禀赋采取不同的经济支持计划，结果导致了不同时期、不同省份的产业结构及城镇化发展的不同。

考察中国经济改革历程我们发现，中国政府对经济干预是通过政策实施的，而中国的政策又因为其特殊的政治、经济结构展现出不同的方式。中国政治集权与经济分权的模式使得政府的政策可以产生经济影响。

图1 政府政策作用下的产业结构调整与城镇化发展理论分析框架示意图

如图1所示，政府对经济结构调整及城镇化发展作用过程经历三个环节：第一环节是中央政府与地方政府之间关系；第二个环节是政府政策对产业结构调整及城镇化发展影响；第三个环节是产业结构与城镇化之间的关系。

（一）传统计划经济体制时期——中央政府主导经济的发展模式

新中国成立后，通过社会主义改造，我国用了不到三年的时间就形成了集中的计划经济体制。在1958年到 1978年改革开放之前，虽然中国采取了多次分权化改革，但是由于存在着意识形态上的障碍，市场化改革很难在政治上被接受，社会主义只能采取行政命令配置资源。因此，这一阶段的分权化改革实质上是中央政府向作为其下属的各级地方政府放权，即行政性分权改革。从本质上来看，这种分权局限于计划体制内的调整，仅仅只是自上而下的政府行为。在传统计划经济体制下，中央政府与地方政府之间是上下级关系，地方政府及企业只不过是执行上级及中央政府的计划而已。由于地方政府不必对它的支出负责，吃的是国家统一财政的“大锅饭”，所有的收入要上缴国家进行统一分配，因此地方政府没有激励措施去增加财政收入。

在计划经济体制下，中国政府通过行政干预的方式实现了重工业优先发展，而这种发展模式并不符合我国的国情。由于其资本高度密集性决定了吸纳劳动力的能力有限，而面对城市人口就业压力及巨大的农村劳动力人口，必须通过相应的制度安排达到目的，城乡隔绝的户籍制度应运而生。于是，以户籍制度为核心的制度安排就限制了城乡之间的人口流动和迁移，为重化工业的发展创造了条件，同时也造成了中国特有的城镇化现象。

（二）改革开放时期——地方政府主导经济的发展模式

在传统计划经济体制下，由于信息及激励不足，必然导致效率低下，从而出现财政危机。为缓解财政危机，中国政府试图通过分权改革解决出现的问题，但是由于意识形态的影响始终没有在体制上实现突破。财政压力进一步的加大导致了财政分权改革，突破了体制障碍。以 1994年为分界线，划分为两个不同阶段。

1．20世纪 80年代经济的发展模式

为了制止财政收入的下降，中央政府着手进行改革，从 1980年实行“分灶吃饭”开始到 1988年起固定为正式的“财政包干”体系。地方政府与中央政府签定长期的收入分配合同，规定了地方政府需要上缴给中央政府的收入总额，剩余部分归地方政府支配，并且财政规则为地方政府扩大投资规模提供了可能。在当时所处的宏观环境下，中国政府实行的是增量改革战略，即在大体上维持国有经济现有体制的条件下，容许私有经济的发展和部分市场机制的引入，使中国出现了计划与市场并行配置资源的“双轨制”形式。双轨制经济体制最集中的体现是生产资料供应和价格的双轨制。因此，实行所谓的“双轨制”实质是在计划经济体制内让价格机制发挥决定性的作用，而实行所谓的“财政包干”则使地方政府出现了独立利益需要，让可使用行政权力分配资源的机制得以存在。两方面条件缺一不可，相互影响共同导致了地方政府地区间的竞争，促进了民营企业的产生和发展。价格“双轨制”下的“财政包干”在制度上为促进地方政府增加地方财政收入、发展地方经济提供了激励。这一时期的改革事实上导致两个比重下降，即中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降和全国财政收入占 GDP的比重逐年下降，但是通过“财政包干”改革的确调动了地方政府的积极性，有利地促进了地方工业发展。

在当时拥有某种财政独立性的环境中，出于对本地利益的追求，地方政府运用手中的权力促进了乡镇企业的融资，并为生产及销售等方面提供了某些保护或便利，这是导致我国非国有经济迅速发展的重要原因。这一阶段的改革主要发生在农村和小城镇地区，由于乡镇企业发展所吸引的农村劳动力的工业化并没有对城镇化发展产生较大影响，因此，这一时期的城镇化水平仍然没有调整到与工业化水平相适应的程度。加之我国以户籍制度为核心的二元经济体制的延续，造成地方政府没有权利推动城镇化。

2．20世纪 90年代经济的发展模式

由于 20世纪 80年代的“财政包干”并没有实现中央财政收入的预期增加，加之这一时期由地方政府主导经济发展模式造成一系列消极后果，中央决定推行新一轮的改革。经过多次的尝试与反复的争论，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，标志着财政体制全面改革的开始。这一阶段的财政改革主要是以“分税制”代替“财政包干”。“分税制”是指在国家各级政府之间合理划分事权的基础上，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付的预算管理体制。“分税制”本质上就是市场经济国家采用的与财政支出责任相对应的收支结构的“财政联邦主义”[9]。“分税制”改革规范了地方政府的行为，并按照事权与财权相结合的原则按税种划分中央与地方的收入。实行“分税制”直接导致了企业大部分收入划归中央政府，同时又要求地方政府对本地区的企业经营负责，这时依靠发展乡镇企业增加财政收入方式已经行不通了，这就迫使地方政府开始寻求其他增加财政收入的方式。这时，土地国有制与 1998年房改这两个因素导致了“土地财政”的形成，地方政府把精力放在了发展建筑业上来了，与之相伴而生的是城镇化的迅猛发展[10]。

三、产业结构调整、城镇化发展与政府政策：实证分析

（一）指标选取与数据来源

综合以上学者的研究成果，本文拟以“城镇人口比重”表示城镇化水平，选择以“产业产值及就业比重”作为衡量产业结构的指标。考虑到我国产业结构特殊性，除了使用“工业产值比重”这个标准指标之外，还增加了相关产业产值比重指标及相应的劳动力就业比重指标。因此，本文衡量指标包括：城镇化水平（U）、第一产业产值比重（GDP1）、第二产业产值比重（GDP2）、第三产业产值比重（GDP3）、第一产业就业比重（L1）、第二产业就业比重（L2）、第三产业就业比重（L3）（本文所用数据均来自 2013年版的《中国统计年鉴》）。

（二）指标数据初步分析

1．中国历年城镇化水平变动规律及基于理论的解释

图2 中国历年城镇化水平

由图2所示，中国城镇化水平总体上呈现逐年增长 的 势 头，从 1949年 10．64% 上 升 到 2012年52．57%，城镇化水平提升超过了 40个百分点。从增长率角度看，自建国后到目前年平均增长率达到了2．57%，相对于世界其他国家城镇化水平而言可以说是比较高的了。从结构上看，不同时期我国的城镇化水平存在着明显的差异。以 1978年和 1994年为界，大致上可将我国城镇化水平划分为三个不同阶段。建国后到改革开放这段时期城镇化水平比较低，去除特殊情况，城镇化率维持在 10%—20%之间。如果仅仅考察 1950年代到 1978年代的城镇化水平，可以看到这时的城镇化水平基本是稳定在 17%水平上的，这与我们前文的理论分析结论是吻合的。从前文的理论分析中可知，我国为了优先发展重工业而实行的一系列制度安排限制了人口在城镇（城市）的聚集。从 1978年到 20世纪 90年代中期，城镇化率维持在20%—30%之间。这一时期的城镇化水平相对于前一时期有了明显提高，但比后一时期低很多，因此属于中等发展水平。根据前文的理论分析可知，这一时期国家的政策是发展乡镇企业及小城镇经济，采取“就地转移”吸纳农村剩余劳动力的方式，因此，随着经济发展城镇化水平虽然有上升，但速度还不是很快。第三阶段是从 20世纪 90年代中期到现在，在这一阶段城镇化水平较高，从 1996年 30%一直上升到2003年 40%，到 2011超过 50%达到历史最高点，之后保持了持续增长的趋势。根据前面的分析可知，产生这一现象的原因可归结为我国户籍制度的松动，城市产业对劳动力主要是农村劳动力的吸引，导致了城镇化水平迅速提高。

2．中国历年三次产业产值比重变动规律及基于理论的解释

图3 中国历年三次产业产值比重变动趋势

由于统计年鉴中有关产业结构的数据起始于1978年，所以我们对三次产业产值比重变动规律的分析忽略了改革开放之前的时期。由图3中三次产业产值比重变动趋势可知，自 1978年起，第二产业产值比重基本稳定，大致位于 20%—30%的区间上。第一产业整体上呈现出规律性的下降趋势，从1978年 28%下降到 2012年 10%，下降幅度高达18%。第三产业呈现出规律性上升，从 1978年接近24%增至 2012年 44．5%多，增加幅度达到了 20个百分点，上升空间跨度达 20%—40%。进一步细致分析我们会发现，第一产业与第三产业图形之间存在着明显的镜像现象，两条曲线交点发生在 1985年，在 1985年之前第一产业产值呈现先上升后下降的趋势，而第三产业产值刚好相反，呈现出先下降后上升的趋势。而在 1985年之后的时期，两者之间又呈现出相反的变动趋势。根据前文分析可知，产业结构的调整受到了政府政策的影响。由于在建国之后的 20世纪 50年代实行了重工业优先发展战略，所以虽然 1978年战略改变之后以工业为主体的第二产业停滞不前，但是比重一直保持较高比重，这为我们找寻产业结构调整的规律带来了困难。但是，从细微的差别中还是能够观察出第二产业结构的变动规律。根据数据显示，自 1978年，第二产业产值比重开始呈现逐年下降的趋势，从接近 48%下降到1990年代最低点 41%，下降了近 7个百分点。这符合前文理论分析的结论，由于财政危机导致我国实行“分权化”改革，引起了农村工业的迅猛发展，导致了以工业为主体的第二产业产值比重下降。自1990年代起第二产业产值比重又呈现出逐年递增的趋势，这得益于农村地区的经济改革取得成功后政府的关注点又开始朝向了城市地区。尤其是1998年房改及“经营城市”战略导致了以房地产业产值比重的逐年增加，拉动了第二产业产值比重逐年恢复增长的趋势，如图4所示。

图4 中国历年建筑业产值比重变动趋势

第一产业与第三产业图形之间存在着明显的镜像现象，也可以用我们的理论来解释。如图2所示，在 1978年实行农村改革开始，地方政府为了增加财政收入，在“双轨制”体制背景下，大力促进乡镇企业及民营经济的发展导致了第一产业产值比重有明显提升，与之相伴的是第一产业（主要的工业）产值及第三产业产值比重的相应下降。乡镇企业数量从1978年 152万个发展到 1988年 1888个，在整个 20世纪 90年代基本保持稳定。企业职工人数从 1978年 2826万人，呈现逐年增长趋势，到 20世纪 90年代达到了近亿人的规模。乡镇企业总产值也呈现逐年增长趋势，从 1978年 493亿元，到 1983年已过千亿，并且在 1988年之后出现更大幅度的增长，达到了 6千亿水平，在此基础上逐年增长，到 1990年已超过万亿元（如下表1所示）。乡镇企业数量、职工人数及总产值数据的变化，反映出在当时地方政府维护和支持下乡镇企业迅猛发展的情景。

表1 中国 1978—1991年乡镇企业发展情况 单位：（万个、万人、亿元）

我们再来描述三次产业产值比重变动趋势与城镇化之间的关系。从总体趋势上看，我国产业结构变动趋势同城镇化发展水平基本一致（由于我国原有重工业比重较大的初始条件，其变动不符合钱纳里模式，因此，这里主要分析第一和第三产业结构）。随着经济发展，我国第一产业产值比重逐年下降和第三产业产值比重逐年上升，城镇化水平呈现出逐年上升趋势。

图5 中国历年三次产业就业比重变动趋势

从我国三次产业就业比重的变动趋势上看，更能充分说明产业结构与城镇化之间的关系。从整体上看，随着经济发展三次产业就业比重都呈现出规律性的变动，第一产业就业比重逐年下降，同时第二产业和第三产业就业比重逐年上升。对每一个产业就业比重进行详细观察后发现，每一个产业就业比重都大体上同其产业产值比重有较大的相关性，具有明显的阶段性特征，这也验证了我们前面的理论。从 1952年至 1978年改革开放之前，我国城镇化水平基本上属于停滞时期，这一时期实行的是优先发展重工业，并利用各种制度安排排斥劳动力就业。因此，从图5中可以看到，在这一时期第二产业以及第三产业就业比重基本没有太大变动。1978年到20世纪 90年代中期，随着农村改革及乡镇企业迅猛发展，第二和第三产业的发展吸引了大量农村剩余劳动力及城市失业人员就业，导致了城镇化水平得到了提升。20世纪 90年代以后，伴随着经济体制改革的全面展开，以户籍制度为中心的城乡二元体制改革开始进行，我国第三次产业结构得到发展，农村人口得以大规模的流动与转移，使得城镇化水平得到较大幅度提升，保持了一个较高速度的增长。

（三）城镇化与产业结构关系的实证分析

在基本数据初步分析的基础上，进一步利用计量经济学工具分析在不同时期政府政策影响下的中国产业结构与城镇化之间的数量关系。这里考虑到中国产业结构的特殊性及数据的可得性，采用产业就业比重作为自变量，以城镇化水平作为因变量。

为了消除异方差的影响和数据的剧烈波动，首先对原 序 列 取 对 数，分 别 记 为 LNU、LNL1、LNL2、LNL3，相应的一阶差分记为 DLNU、DLNL1、DLNL2、DLNL3。

1．单位根检验

协整检验第一步是对时间序列进行平稳性检验，采用 ADF检验方法，对变量进行单位根检验来判断其平稳性。用 EVIEWS6．0软件对序列进行检验，结果如表2所示，所有变量的一阶差分显示平稳，即均为一阶单整，符合协整检验的前提条件。

表2 变量单位根 ADF检验结果

2．协整关系检验

由单 位 根 检 验 结 果 可 知，LNU、LNL1、LNL2、LNL3序列为 I（1），满足协整检验的前提条件，有可能存在协整关系。本文采用 EG两步法，用 EVIEWS 6．0软件对序列进行协整关系检验。检验结果显示，特征 根 迹 检 验 Trace Statistic值 和 最 大 特 征 值 Max-Eigen Statistic分 别 为 58．75997和 25．61152，均大 于 5% 显 著 水 平 上 的 临 界 值。40．17493和24．15921，说明在 5%显著水平上拒绝了并不存在协整方程的原假设而接受存在一个协整方程的原假设，这意味着 LNU与 LNL1、LNL2、LNL3在 5%显著水平上存在着一个协整方程，同时说明它们之间存在着长期稳定的均衡关系。

3．因果关系检验

协整检验说明变量之间存在长期均衡关系，但是否构成因果关系，还需要进一步检验。本文通过Granger因果关系检验，进一步研究城镇化水平与三次产业就业比重之间是否具有格兰杰因果关系。具体检验结果如表3所示。结果表明，城镇化水平与三次产业就业比重之间具有单向格兰杰因果关系，即三次产业就业比重是城镇化水平的格兰杰原因，反之不成立。

表3 Granger因果关系检验

4．建立协整回归方程

根据上述结论，我们分别以第一产业就业比重（L1）、第二产业就业比重（L2）、第三产业就业比重（L3）为自变量，以城镇化水平（U）为因变量，建立回归模型。结果显示如下：

结果表明，各个方程拟合度很高，同时每个方程各个回归系数和参数均取值良好，能够顺利通过 F检验和 T检验。并且根据回归系数的正负值看，均符合经济学意义，即城镇化发展伴随着第一产业就业比重逐渐下降，第二、三产业就业比重逐渐成上升。进一步从方程中可以看出，第一产业就业比重（L1）每下降1个百分点，城镇化水平将提高 1．49个百分点；第二产业就业比重（L2）每增加 1个百分点，城镇化水平将提高 2．03个百分点；第三产业就业比重（L3）每增加1个百分点，城镇化水平将提高 0．91个百分点。根据回归分析我们可以得出结论，在我国产业结构调整（本文是以产业就业比重为代替指标）促进城镇化水平提升过程中，第二产业结构变动及就业人口的增加作用是最大的，同时第三产业结构变动及就业人口的增加作用也是非常显著的。

四、结 论

本文为研究中国产业结构与城镇化问题提供了一个政治经济学的视角。以往学者的研究大都是基于国外经典的模型，探讨我国产业结构与城镇化之间的关系。本文将视角扩展到政府层面，通过分析不同时期政府政策变动相应导致的产业结构及城镇化水平的变动关系，建立起政府政策对产业结构及城镇化作用的理论框架，并进行了实证分析，这使得我国产业结构支撑城镇化研究有了更坚实的理论与实践基础。本文的实证研究表明，三次产业结构变动对城镇化水平有显著影响，尤其是第二、三产业结构变动（用产业就业比重代替）对城镇化发展有较大作用，其中第二产业的作用最大，第三产业相对弱些。因此，在我国新一轮以城镇化（城市化）发展促进经济发展的历史时期，应当充分重视第二、三产业结构调整，这就要求政府政策要以市场为导向，优化工业结构，加快发展第三产业，同时注意农业产业结构的调整加以适应，加快农业剩余劳动力顺利向第二、三产业转移。面对着现阶段地方政府“土地财政”负面效应的不断加剧，中央政府应当及时进行深入的财政体制改革，调整与地方政府之间财政关系，使其政策有益于促进产业结构优化升级及城镇化健康发展。

需要指出的是，本文对政府政策（战略）对产业结构及城镇化影响的研究是粗线条的，只是给出了中国经济改革过程中城镇化发展大致的逻辑思路。其实，现实情况是复杂的，众多因素都会对经济过程产生影响，例如分析政府作用时还应考虑到晋升激励的作用，分析经济环境时对外开放也是不能忽略的因素等，并且也不排除例外的结果出现，由于本文研究目的所限，这些在本研究中均没有涉及。因此，本文研究可算作是这方面一个初步的探索，更加详尽的分析有待后续的深入研究。

参考文献：

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[10]孙秀林，周飞舟．土地财政与分税制：一个实证解释[J]．中国社会科学，2013（4）：40-59．

责任编辑：郑晓艳

（E-mail：zhengxiaoyan1023＠hotmail．com）

Industrial Restructuring，Urbanization Developm ent and Governm ent Policy

LIU Sheng
（School of Econom ics，Harbin Normal University，Harbin 150025，China）

In the process of econom ic transformation in China，econom ic restructuring and the development of urbanization is occurring with the government policy．At different stages of economic development，fiscal decentralization between central and local government causes that different local governments make different economic support programs，according to their local resources，leading to different industrial structure and development of urbanization in different times．Studies have shown that with the relationship adjustment between the central government and local governments in 1978 and 1994 as the cutoff point of reform in different periods，local governments took different policies，leading to the corresponding changes of industrial structure and the level of urbanization．With the proportion of three industries output and emp loyment asmeasure of the econom ic structure，the empirical analysis of the 1952—2012 data verifies the theoretical hypothesis．So，the central government should timely conduct in-depth financial reform，ad just the fiscal relationship between the local government to promote the optim ization and upgrading of industrial structure and the healthy development of urbanization．

industrial structure；urbanization；government policy

F121．3，F299．22

A

1006-6152（2014）05-0027-07

2014－06－10本 刊 网 址·在 线 期 刊 ：http：／／qks．jhun．edu．cn／jhxs

黑龙江省社会科学基金项目“黑龙江省城镇化制度完善研究——基于农村劳动力流动的视角”（13D043）；黑龙江省教育厅人文社会科学基金项目“黑龙江省城镇化制度完善研究——基于农村劳动力流动的视角”（12542096）；哈尔滨师范大学 人文 社 会 科 学 青 年 学 术 骨 干 资 助 计 划 项 目 “黑 龙 江 省 城 镇 化 制 度 完 善 研 究— —基 于 农 村 劳 动 力 流 动 的 视 角 ”（SGB2014-02）。

刘 生，男，黑龙江庆安人，哈尔滨师范大学经济学院讲师，博士。