政府投资项目中社会稳定风险评估方法探析

陈 秋

(上海奉贤工程建设管理有限公司，上海 201400)

1 概述

改革开放以来，我国经济发展迅速，城市更新建设加快。为扩大城市规模，改善城镇居民的生活水平，政府投资新建了大量工程项目［1］。然而，部分项目由于在决策初期论证不足，对项目建成后可能导致的后果预测不充分，导致群众的正常生产生活秩序受到影响，甚至引发群体性事件［2，3］。例如2007年的厦门“PX事件”，2012年的四川“什邡事件”及江苏“启东事件”，都是因为当地政府对相关项目的社会稳定风险预估不到位所致。

为避免类似事件的发生，中央政府在国家发展“十二五”规划纲要中专门指出，要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”，从源头上对社会矛盾纠纷和不稳定事件的发生进行预防。在此背景下，国家发改委先后于2012年和2013年出台了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(以下简称《暂行办法》)及《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估报告编制大纲及说明(试行)》(以下简称《编制大纲》)，将项目开展前的社会稳定风险评估工作作为审批、核准重大项目的重要决策依据之一。

2 社会稳定风险评估的主要内容

政府项目社会稳定风险评估的主要内容在国家发改委颁布的《暂行办法》中有明确规定，主要包含以下四方面:

1)合法性评估。在项目实施前，对项目是否符合国家出台的法律法规及方针政策进行评估，是评估指标中必须要满足的标准。2)合理性评估。在符合国家法律的前提下，结合本地区的发展现状及未来规划，综合考虑地区可持续发展，兼顾各方利益，对项目的合理性进行评价。3)可行性评估。通过科学的论证，评估项目方案是否可行以及时机是否成熟，综合各方意见，力争使项目符合大多数人的意愿。4)可控性评估。在立项前就要尽可能全面地考虑到项目实施过程中存在的不确定性，确保对项目中潜在社会稳定风险的可控性。

3 社会稳定风险评估基本流程

规范合理的评估流程有利于社会风险评估工作的有序进行。一般情况下，社会风险评估的基本流程包括五个步骤:确定评估事项，风险识别，风险评估，处置建议及反馈跟踪，如图1所示。

4 政府投资项目社会稳定风险评估方法

在政府投资项目中，由于项目类型和项目所处区域环境的不同，所面对的潜在社会稳定风险也会有所差异。因此，在具体的评估过程中，建议基于立足实际、客观科学的原则，采用定性和定量方法相结合的模式，对政府项目的社会稳定风险进行评估。

图1 社会稳定风险评估流程

4．1 定性评估方法

在实际工作中，比较常用的定性评估方法有:文献研究法、经验积累法、专家座谈法、实地调研法和现场访谈法等。

4．1．1 文献研究法

文献研究法是指通过对以往类似项目相关文献的记载，来对政府投资项目社会稳定风险进行评估的一种方法。这种方法以文献为载体，记录在已建实际项目的建设运营过程中所遇到的社会风险。

4．1．2 经验积累法

经验积累法是指通过对以往类似项目在建设过程中的实际经历，总结已建项目建设过程中所积累的经验，评估决策新项目是否立项的方法。

4．1．3 专家座谈法

专家座谈法是指邀请并组织相关领域的专家进行座谈，通过主持者的有效引导，集思广益，达到收集信息和资料的目的。在专家座谈法中，最重要的两点是专家的邀请和主持人的选择。

4．1．4 实地调研法

实地调研法是调查者运用自身感官深入项目所在地进行调查研究，通过长期的观察和深入的访谈，获得全面、详细的真实资料，为评估决策提供参考。

4．1．5 现场访谈法

对政府投资项目进行社会稳定风险评估较简便的方法是现场调研法，即通过面对面访谈的方式对公众的态度进行调查。

4．2 定量评估方法

4．2．1 社会稳定风险评估指标的共性

对于不同项目，社会稳定风险评估中所采用的指标会根据具体情况有所不同，但有以下一些共性:

1)应该是可以量化的;2)应该是易于理解并能被使用者所接受的;3)指标体系应具有全面性、综合性的特征，既能反映正面影响，也能反映负面影响;4)对受项目影响的社会稳定状态的变化反应灵敏，从而能正确反映现实;5)应对弱势群体反应灵敏，能通过指标数据观察社会稳定风险的变化和趋势。

4．2．2 建立社会稳定风险评估指标体系

表1 政府投资项目社会稳定风险评估方法建议

在政府投资项目中，由于项目类型和项目所处区域环境的不同，所面对的潜在社会稳定风险也会有所差异。基于以上对社会风险评估内容的分析，结合《暂行办法》《编制大纲》及本人工作中的实际经验，本文提出了对政府投资项目进行社会稳定风险评估的量化评估体系，如表1所示。关于社会稳定风险评估的指标体系的说明:1)本评估体系是根据国家发改委颁布的《暂行办法》中对政府项目的社会稳定风险评估的四方面内容(合法性、合理性、可行性、可控性)建立，然后对四方面内容进行逐级指标分解，如将合法性分解为项目前置要件的齐备性、项目审批的合法性、审批程序的合法性三个方面等;2)实际项目中可以在此评估方法的基础之上，根据当地情况、社会环境、影响范围等，建立符合当地实际的社会风险评估体系，本评估体系是为政府投资项目社会稳定风险评估提供一个参考。

4．2．3 社会稳定风险评估项目评分

基于表1，可以对参与社会风险评估的项目进行评分，列出相应项目的分值，然后将所有分值相加，得出总分值。

特别说明:评估体系中所列分值，仅为项目评估提供建议。具体操作时，评估单位可根据项目实际情况进行调整。对于强制要求的指标，必须完全满足;对于未能满足的项目，采用一票否决制。

4．2．4 社会稳定风险等级评估

基于表1对政府项目社会稳定风险指标进行打分，将各项得分相加得到项目总分值。项目所得总分值越高，说明项目实施过程中的社会风险发生概率越低。对于参评项目的风险等级，可以根据表2进行评级。

表2 社会稳定风险评价等级表

对于高风险项目:应不予实施。对于中风险项目:可以在申报单位实施更加合理的风险规避措施之后，重新进行评估。对于低风险项目:多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，可以通过有效的宣传和沟通化解矛盾，规避风险。

5 结语

政府投资项目的社会稳定风险评估是避免社会风险事件发生的有效措施。目前，国家发改委已经建立了相关规章制度来对政府投资项目的社会风险评估进行引导和规范。然而，由于现阶段社会风险评估还处在探索阶段，配套的评估机制仍不够健全，且评估方法也急需完善，因此要想推进政府投资项目社会风险评估工作的发展，仍需要不断从实践中积累经验，细化和完善风险评估的流程和方法，从而为政府投资项目的立项实施提供客观可靠的评判依据。

［1］ 黄德春，马海良，徐 敏．重大水利工程项目社会风险的牛鞭效应［J］．中国人口·资源与环境，2012，22(11):95-100．

［2］ 李 卉．转型期中国社会风险管理的战略研究［J］．管理纵横，2011(12):41-45．

［3］ 林 义．强化我国社会风险管理的政策思路［J］．经济社会体制比较，2012(6):16-20．