新型城镇化道路的顶层设计及其实现路径

郑会霞

任何国家的现代化进程，都离不开城镇化的过程，但是，如何推进城镇化建设却不仅关乎到现代化道路的选择，也关乎到每一个国民的日常生活。改革开放以来，城镇化作为我国现代化进程中的一项重大战略和社会发展的必经过程，可以说是已经在多个方面都取得了极其重大的成就，也在发展的过程中解决了一系列问题，为我国的现代化进程作出了相当大的贡献。但是，由于以往的城镇化道路缺乏系统的顶层设计，在城镇化的过程中，也同时暴露出了一系列问题。党的十八大进一步明确地提出了“推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”，走“中国特色”新型城镇化道路的顶层设计。由此，如何理解这一设计思路并推进这一新型城镇化道路的实现也就自然而然地成为了一个亟待解决的现实课题。那么，我国何以必须对城镇化道路进行顶层设计呢？这一新型城镇化道路设计的内涵又是怎样的呢？我们又应该如何实现这一顶层设计呢？

一、新型城镇化何以必须进行顶层设计

无论我们是否能够自觉地对城镇化道路进行设计，城镇化都已经成为现代化过程中不可阻挡的发展趋势。截至2011年年底，我国城镇人口就已经超过了农村人口，到2013年年底，城镇人口更是达到了全国总人口比重的53.73%。这就不仅在量的层次上实现了乡村社会向城市社会的转变，同时，也在质的层面上推动了整个城镇化道路由“人口转移型”向“结构转换型”的转化，使得我国的城镇化发展进入了一个相当关键的历史时期。但是，区域经济发展的不平衡、人均发展水平过低、资源环境出现明显的破坏、大量农民工在城乡之间来回迁徙等一系列问题都在我国特殊的国情与文化背景下成为城镇化进程中的突出问题。

与此同时，通过对其他国家在城镇化过程中的经验与教训的探讨，我国也不断地从其他国家的城镇化过程中看到了在类似的城镇化发展阶段存在的各种问题及其处理不当的后果，诸如“拉美陷阱”“中等收入陷阱”“停滞不前”“社会动荡”等关键词也成为探讨城镇化道路不可回避的词语。吸取各个国家在城镇化发展过程中的经验和教训，力求避免其他国家已经出现的城镇化过程中的问题，也成为我国城镇化发展道路的一种理性选择。

在这样的背景下，能否进一步把握城镇化发展的基本规律，充分发挥人的能动性，自觉地选择一条适合我国国情与发展需要的城镇化道路显然成为一项关系到国计民生的重大问题。首先，是否能够针对我国的城镇化道路进行长远的、系统的设计；其次，究竟应该在何种层面上进行这一城镇化道路的设计。而所谓顶层设计，作为一个源于大型工程技术领域的设计理念，其基本的内涵就是要求“综合采用系统论、整体论、全面论、结构论的方法体系，从对象的最高端开始对其进行总体性设计、战略性构想、宏观性规划”。事实上，在改革开放的过程中，我们的党和政府也早已注意到了引进顶层设计理念的重要意义，把握了顶层设计的基本思想，不断强调要“更加重视改革顶层设计和总体规划”、“要加强改革顶层设计”。而今，如果将顶层设计这一理念结合于我国当前的城镇化道路选择，无疑就更好地体现了对于城镇化道路的全面自觉，必然成为能否进一步把握城镇化发展的基本规律、充分发挥人的能动性、自觉地选择一条适合我国国情与发展需要的城镇化道路的标志。可以说，党的十八大报告明确提出了“推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”的新型城镇化道路，虽然并没有直接使用顶层设计这一概念，但事实上，无论是就其内容和方法而言，还是就其战略意义而言，都体现了党和国家对于我国新型城镇化道路正在不断地进行着新的顶层设计。

简而言之，对新型城镇化道路进行系统的顶层设计，已经成为我国城镇化道路的理性选择。

二、我国新型城镇化道路顶层设计的基本内核

虽然顶层设计这一概念进入中央文件的时间并不太长，但事实上，由于辩证法传统和科学发展观等的提出，我们的党和政府其实一直都在对我国的发展道路进行系统的顶层设计。可以说，在党的十八大报告进一步明确提出新型城镇化道路之前，党和政府就已经不断地对我国的城镇化道路进行了顶层设计。由此，结合历次对于城镇化道路的设计和科学发展观的基本思想，以党的十八大报告的相关论述为依托，我们不难看到，这一顶层设计的基本内核。可以说，在整个设计中，我国党和政府之所以要强调“推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”，在根本上，就是要走出一条以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化道路，而这一道路，无疑是一条更多的在城镇化的质的意义上进行设计的道路，是一个依托现代化发展的过程，离开片面的空间扩张、城市规模扩大而更加注重以提升城市内在概念和公共服务等内涵型目标为中心的城镇化道路。

这一城镇化道路实质上存在着三大内核：

第一，新型城镇化的核心是人的城镇化，而不是片面地追求城镇化的规模。这一点，不仅是以人为本的价值观念的体现，也是进一步发动人的主体能动性、推动城镇化永续发展的要求，更是充分尊重不断增加的城镇化居民的发展需求和推动城乡一体、新老居民服务均等化、实现发展公平的具体体现。就目前的情况来看，我国已有大批乡村人口进入城市，城镇人口比重已经远远超过了乡村人口的比重并在不断增加。但是，仅仅是城镇人口比例的提高显然并不能在根本上解决城镇化的问题，城镇化必须是在信息化和工业化深度融合、工业化进一步发展、农业现代化进一步推动，进而使得转移人口通过享受现代化成果而成为城镇居民、也为城镇化发展作出贡献的过程，而不是简单地进行居民转移或者城乡人口结构调整的过程。因而，在这样的一种新的城镇化过程中，人自身的发展就必然成为城镇化最为核心的理念。而在整个城镇化的道路上，需要解决的显然不仅是不断增加的城镇人的质的提高、城镇对于新居民的心理认同和融入，还必须通过各种途径进一步改善城乡关系、统筹城乡发展，促进全民生活水平和素质的提高，使得乡村也在本质意义上成为一种乡村风格的城镇并在本质意义上真正地实现城乡一体化发展。

第二，新型城镇化的发展必须高效、高质与和谐。所谓“高效”，就是不仅要通过信息化、工业化、农业现代化的推动，达到城镇化与现代化的良性互动，充分利用现代技术和发展成果加速城乡一体化的融合，在现代化的基础上形成最优化的城乡一体化整体，在城镇化过程中实现公共服务的现代理念、现代效率，进而达到优质高效的目标；同时，更是要适应现代化社会的飞速发展，加快城镇化的效率，取得最好的效益。所谓“高质”，则必须是在城镇化的质量上做文章，从片面地扩大城镇规模、简单的人口转移等粗放型增长方式向集约化的结构转换型、质量提高型的发展方式进行转变，走城镇化的质量之路。而所谓和谐，则必须是在“信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”的基础上，实现人的城镇化发展与环境的生态化发展的协调，实现发展过程中城镇与乡村的协调，实现城镇新老居民的协调，在不断推进的城镇化与资源利用的“低碳”化相协调发展的道路上实现公共服务的协调，进而达到节约集约、生态宜居、和谐发展的目的。

第三，新型城镇化必须因地制宜，基于本地特色，形成合理的城镇体系。城镇化当然离不开合理的城镇体系。中国共产党人的特点就是讲究国情与特色，就是充分利用辩证法理论针对具体问题具体分析，因而，以人的城镇化为核心，结合地区与时代特点，实施开放、有序、可持续、多向度的科学发展，按照具体情况和发展步骤来选择相应的发展模式，形成符合地区特点和发展需要的城镇体系显然是新型城镇化道路顶层设计的应有之义。而也只有在因地制宜的前提下，城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展才能够获得真正的物质依据。

三、新型城镇化道路顶层设计的实现路径

（一）必须在深入理解的基础上形成新型城镇化的新理念

新型城镇化道路新就新在它不仅是一条崭新的城镇化道路，还在于它是统筹了包括整个社会、现实的个人、生态环境等各种因素在内的系统与长远的规划，涉及了一系列新的发展理念。由此，为了更好地实现新型城镇化道路的顶层设计，就必须在充分理解这一顶层设计的基本内核的基础上形成一系列新型城镇化的发展理念。其中最为重要的就是以人为本的人居城市发展理念、生态和谐的低碳发展理念、智能高效的无形网络城市发展理念。

就以人为本的人居城市发展理念而言，在新的城镇化过程中，除了一般意义上的以人为本的基本原则，显然，首先考虑的应该是城市发展过程中必须根据适宜人的居住和发展来统筹规划城市的基础设施和基本职能，而更重要的则是通过对于居民的提高和政治、经济与文化建设，充分发挥城市社区的基本功能，实现城市内部和新的移民在城市内部的心理认同和情感归属，使得不断流动的居民能够在城镇化的过程中更好地融入日益变化的新的生活。

就生态和谐的低碳发展理念而言，则必须按照生态文明的发展要求，结合建设美丽中国的宏伟目标，在城镇化过程中严格执行城市生态发展、低碳发展的目标，规范和引导城镇居民在节能、低碳、环保的理念下更好地工作与生活，实现经济高度发展、社会繁荣昌盛、人民安居乐业、生态良性循环四者的高度和谐和统一。

就智能高效的无形网络城市发展理念而言，首先必须明确的是，城镇化建设的目标显然不仅仅是发展出一批实体性的城市，而是必须通过城镇化的发展，达到城乡一体化的发展，使得城市周边地区都享受到城市发展的成果。因而，这里的高效、优质的基本取向应该是通过数字化和信息化，通过信息、技术、人流、物流、资金等各个方面跨越行政区划边界和地理边界的新理念来形成一种区别于有形地理界线的原有城市概念的无形网络城市。在此基础上，有形的实体城市的面积可能只有几十平方公里，但是，由城市本身发展而形成的影响力、辐射力则会通过对周边地区的影响跨越行政区划的边界，使之成为城市网络中心，在其周边形成一个无形网络城市。如北京对保定、张家口、唐山、廊坊等周边地区的直接影响就使得受影响的这些地区与北京的联系远超其与石家庄的联系，形成了一种新的横向的无形网络城市。而就我国大力推行的统筹城乡发展、实现城乡一体化发展而言，这种无形网络城市的发展显然具有更为深刻的实践意义。至于在城市内部形成的无形网络，则不仅需要考虑信息交流的问题，还必须通过调整人与人的关系，达到内部发展的和谐和外部的城市认同，通过无形的关系网络达到城市居民的整体和谐，进而共享城镇化的发展成果。

（二）必须按照顶层设计的目标和思路形成具体的城镇化发展规划

任何顶层设计的实现都必须通过基本的实践，只有把整个宏观设计的目标与方略形成具体的行动，才可能真正实现这一顶层设计。但是，在以往的城镇化过程中，由于种种原因，已经出现了这样那样的问题，而一些城市在解决这些问题的同时，却往往由于缺乏统一而长远的系统规划而引发了新的问题，整个城镇化的过程不能体现新的思路和新的成果。因而，这就更加要求我们在解决已经出现的问题时，必须按照顶层设计的目标和思路形成具体的城镇化发展规划，制定相应的目标与方略，既注意问题的针对性和具体性，也要以长远规划和通盘统筹的方法解决城镇化过程中的现有问题，更要按照顶层设计的目标和思路形成具体的城镇化发展规划，避免在发展道路上出现根本性问题。

（三）要在统筹规划的基础上基于本地特色形成合理的城镇体系

形成符合地区特点和发展需要的城镇体系无疑是城镇化道路的基本依托，西方发达国家成功城市的特点之一就是形成了具有鲜明的自身文化内涵和本地特色、有自己的标志性建筑物而且有规划得非常好的城镇体系。基于我国广大地域中不同城市自身具有的不同特点和发展取向，我国的新型城镇化建设在具体的实践中就更需要基于本地特色，形成合理的城镇体系。比如东部地区城镇化主要是自下而上的小城镇自行发展、许多农民自己创业成立工业园，带动本地区的发展，形成了小城镇数量多、体系完备、联成一片的局面，对此，就可以以不断发展的小城镇为依托，结合地方特色加以引导，更好地通过协调城乡一体化的发展来形成富有地方特色的城镇体系；而西部地区民营经济不发达，更多的是由政府发动自上而下进行，很多地区小城镇发展很不健全，对此，可以发挥现有城市的特色优势，逐步形成城市辐射带，带动周边地区发展，形成合理的城镇体系。至于合理的城镇体系的具体形成，则显然更需要根据当地的资源禀赋、历史文化、生态发展容量和产业布局进行系统的规划，进而突出鲜明的本地特色和文化内涵。

（四）必须打造独特的主导产业来支撑城镇化的发展

一个城市究竟能不能最终获得成功，归根结底还需要依靠主导产业的发展，而这也是新型城镇化道路强调城镇化必须与工业化、农业现代化相协调的原因之一。但是，一个现实的问题是，许多城市、尤其是中小城市在发展中面临的最大问题是没有产业支撑，更谈不上独特的产业支撑。因而，为了更好地实现新型城镇化的发展道路，我们必须依据“推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”的顶层设计，结合各个地区的不同特点，因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业。

总之，为了更好地实现新型城镇化道路的顶层设计，就必须在理解其基本内核的基础上形成一系列新型城镇化的发展理念，同时，通过一系列具体规划解决城镇化过程中出现的各种问题，推动新型城镇化建设的有效实施。

【本文系河南省政府决策招标课题“城镇化与改善民生的关系”（2013B373）的阶段性成果】