依法规范政府部门权底线变管制为监督最大限度发挥市场决定作用

程安东

编者按 ：

什么是“好政府”？“好政府”最根本的要求就是“人人享有均等的公共服务”和“提供高水平的公共服务设施”。显然，唯有以“公共利益”为核心，构建政府职能转变的动力机制，才能推动政府向“好政府”不断转变，才能培养“强社会”。

在现代化进程中，政府所面对的问题既错综复杂，又瞬息万变。在这种情况下，掌握着巨大资源的政府，如果其治理违背科学，就会给国家和社会造成难以挽回的巨大损失。因此，推进政府治理现代化，就包括政府治理的科学化。所谓政府治理科学化，即在科学理论指导下，通过科学的体制和机制，使政府治理符合历史发展趋势，符合客观规律。政府治理只有科学化，才能真正实现社会公共利益的最大化。

本期《社会治理》栏目，选取有关社会治理的研究文章，旨在从理论联系实际中为执政者提供指导意见，从而更好地实施执行力，真正做些为民服务的实事。 （张静）

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是建设中国特色社会主义必须树立的理念，也是深化经济体制改革的核心。深化改革的红利在于市场效应，市场才是解决当前我国经济运行中诸多难题的法宝。社会矛盾要在发展中化解，发展需要有效市场来推进。要重视解决当前我国经济运行中存在的“两只手”关系本末倒置问题。政府管制过多过乱，层层多头审批，各路“神仙”把关，政府部门权力无限，红头文件满天飞。部委“绑架”国务院，地方政府各自为政，盲目攀比，以创造性地执行中央路线方针政策为名，行地区利益之实。结果在过去十年快速发展中，由于许多人为因素，造成资源开发利用无序，诸多行业产能过剩，环境透支，雾霾严重，收入分配差距拉大，社会公平受到质疑。

党的十八届三中全会启动了新一轮改革。国务院迅速行动，从精简行政审批入手推动政府转变职能，迈开简政放权新步伐。通过弱化政府管制，激活市场；同时在环境治理、市场活动、食品安全、安全生产等方面依法强化监督。在国际形势复杂多变，国内制约因素颇多的情况下取得了稳增长、调结构、转方式、提内需的良好成绩，国民经济正向更加健康的方向艰难前行。

政府转变职能要在简政放权倒逼中推进

转变职能实际上是一场政府自身革命。权力联系着利益，简政放权实质上是利益格局的调整。从理论上，讲权力就是责任，但也伴随着利益。何谓“清水衙门”？就是没有权力或很少权力的政府部门。现实生活中权力造成寻租，把握不好就产生腐败。当前社会上揭示的腐败案例无一不是“权力寻租”的产物。握有权力的政府部门，上到领导下到小科长，都有机会利用权力为他人谋利而从中获取好处。习近平同志最近强调：要做到严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。这是对所有手握公权的国家工作人员提出的明确要求。权力是人民给的，官员自觉为民用权十分重要，要把“不给好处不办事，给了好处乱办事”的邪门歪道清除彻底，走进政府再不能有“门难进、脸难看”的现象。同时，也必须依法规范政府部门的权力底线，要放权于企业、放权于社会，实行真正意义上的政企分开、政社（会）分开。政府不能包揽一切，承担无限责任。人民的事业人民办，只有依靠广大人民群众，调动全社会力量，我们的社会主义宏伟事业才能稳健前进。

政府机关转变职能，首先要科学设置职能，界定权力底线，不能再在部门间分权争利的怪圈中打转转。为此，必须从简政放权入手，依法界定政府必须管好什么。不该管、管不好的那些事要放给市场，通过市场机制，调节要素功能，可能比政府管制效率更高、效果更好。在放权的基础上，优化政府机构设置，具有市场监管功能的部门和具有社会治理功能公共服务的部门要加强。在减少行政审批、行政许可和清理非行政审批的前提下，确定政府部门职能，规范行政行为，杜绝越权、揽权现象，把依法行政做新做实，更好地发挥政府服务于社会、服务于公众的本质属性。把政府办成万民拥戴的人民政府，使为人民服务的党的宗旨在政府部门行动中充分体现。

只有合理的简政才能完美地放权

长期以来各级国家机关存在机构重叠交叉，党政职责不分，机构庞大臃肿、人员扩编超编，十三亿多人口基数的大国竟然30多人中就有一个吃“皇粮”的，纳税人的负担不能不说太重了。

就政府机关来说，省市县（区）不论规模大小，机构设置一样，所谓“麻雀虽小五脏俱全”。领导职位也是整齐划一，你有七个副职，我也必须有，否则不好分工对口。上下机构设置对口原则，导致层层设“庙”。中央有多少部委办，省市也就有多少厅局办，不然就是不重视某方面工作。本来一些部门实行省以下垂直领导、统一管理，既能精简人员提高效率，也有利于公务员队伍素质的提高，还可打破区域分割使执法步调一致，执行结果也是好的，但由于迁就局部利益，又层层下放了，导致“庙小菩萨多”的现象遍布基层。

还有，每实施一项重要工作，为协调各部门形成合力，就要设立一个由主要领导或分管领导挂帅的领导小组，往往形成一个领导身兼多个临时机构的职务，这也是机构设置过细过多的结果。时逢领导更替，都要清理兼职，重新行文确认。

一句话，行使的权力多机构就多，下放权力就能为削减机构提供空间；反之，不下决心削减机构，权力就放不下去。有时放权需要拆“庙”、搬“菩萨”，只有合理的简政，才能完美的放权。

用政府权力的减法换取市场活力的加法

实践证明，政府管事太多、太宽，市场作用就会受限。事实上经济活动中的许多事情不是靠政府指令能够办好的，而市场调节是客观合理的，是自然符合价值规律的。人的意志不能凌驾于客观规律之上，否则就会出现低效率，事倍功半，甚至失误。起码是事倍功半。放手发挥市场的决定性作用，就会在优胜劣汰的竞争中不断提高能源和资源的利用效率，转变发展方式，优化经济结构，一批高质量产品和优秀企业就会脱颖而出，经济整体素质就会不断得到提升。

党的十八届三中全会明确提出要发挥市场的决定性作用，这是对政府与市场认识的深化，也是全面深化改革的核心。30多年改革的实践证明，改革的红利来源于市场的活力，激活市场、把握市场趋向，发展的目标就得以实现，否则就会出现决策失误，导致经济发展滞后。为什么东西部地区发展差距会逐年拉大，就在于中西部地区培育市场不够。东部地区市场活跃，国际化程度也高，发展水平自然会高于中西部地区。特别是在经济全球化大趋势下，发展不仅要依靠国内市场，同时也必须重视开拓国际市场。前十年的快速发展，外贸推动成为主要因素。由于鼓励企业走出去，我国已与世界120多个国家建立了物资的需求关系，经济互相依存度稳步提高。尽管2008年全球性危机，国际市场格局发生了很大变化，贸易保护主义抬头，但对外经济合作和贸易仍然是稳定我国经济不可缺少的因素。

近年来中西部地区通过开放开发，投资强度和发展速度均反超东部地区，除基数因素外，主要是中央稳增长、扩内需等一系列宏观调控政策活跃了国内市场特别是中西部地区市场，使人们增强了缩短东西部发展差距的信心。可见，在一定条件下市场决定着经济发展的活力。

削减下放政府事权，不是撒手不管，而是让政府部门从审批、许可的繁琐事务中解脱出来，集中精力管好该管的事，让“有形之手”在宏观经济调控、加强公共服务、促进社会公平正义等方面发挥关键性的作用，这样更能提高政府的公信力，客观上减少了寻租腐败的土壤，从制度上反腐倡廉，让官员们从受贿谋私的阴影下解脱出来，使广大人民群众感到人民政府为人民，从而提升政府的人民属性和公众依赖度。

正确处理放活与监管的关系

推动社会主义市场经济健康发展，发挥市场的决定性作用，必须努力建设一个法治市场、诚信市场、公平市场，决不能搞自由主义的市场。我国地域辽阔，地理经济条件差异很大，人口众多又分布极不均衡，城乡差别、二元格局长期存在。我们坚持走社会主义道路，必须逐步缩小城乡之间、区域之间的发展差距，让全体公民共享发展成果，使收入差距保持一个相对公平合理的状况。这就决定了在繁荣市场、加快发展的同时，政府要有效的适时施行宏观调控，平衡城乡之间、地域之间、民族之间的利益格局和发展步调；需要科学地进行国土功能统一规划，哪些地方可以加快开发、明确哪些地方要节制开发、哪些地方要保护性开发、哪些地方需要保护。既考虑眼前又兼顾长远，不能砸子孙后代的饭碗。社会主义事业是千秋万代的事业，这就是我们与所谓的资本主义“普世价值”的根本区别。

法治市场，就是用法律规范竞争。现在为什么假冒伪劣产品能流入市场、制假售假能长期存在，根本的一条就是我们的法制还不够健全，还存在空挡，被投机行为钻空子；再就是已有的法律也存在执法不严、监督不力，特别是多头执法。有了利益抢着干、承担责任靠边站。由此造成了“舌尖上的安全”等乱象。还有公民法制教育普及不够，法律意识淡薄，缺乏严格的全民行为规范，所以许多民事纠纷、刑事犯罪都出于无知。法制完善了，才可能有效的法治。今后我们必须加强立法、强化法治，依法规范市场行为，充分发挥市场竞争效应，形成统一开放、竞争有序的市场。

诚信市场，要求经济人要有诚实守信的基本品德。绝不投机钻营，着力提高自己的内功。依靠科技发展、依靠质量取胜、依靠人性化管理降低成本、依靠信息化手段创新经营方式、依靠互利合作，充分发挥市场的决定性作用，提高资源效率……企业在创业初期，最重要的是选好入市起点，按需求选项，把每一件事情做实，不搞歪门邪道，特别不能欺骗消费者。消费需求永远是市场活力之源、社会生产活动之本。制假售假、以次充好，不仅会被市场淘汰，还要受到公众的谴责、法律的制裁。只有诚信者才能在市场上站稳脚跟，才会在市场竞争中发展壮大。诚信市场建设，一靠依法规范，二靠政府有效执法，更主要的是靠经济人诚信。市场参与者要不断提高自己的内在素质和对公众负责的品质，彻底摒弃“无商不奸”的咒语。

公平市场就是开放型非垄断的市场。授予所有企业法人国民待遇，让经济人能在同一起跑线上前进，政府能为各类企业提供平等竞争的条件，规范为企业提供优惠待遇的短期行为。特别要约束地方政府乱开减税让利的口子，因为给某些投资企业吃“偏饭”就会对多数企业造成不公，从发展角度看也是鼓励落后，不利于进取。

我国已进入了一个新的发展时期，不能再沿用改革开放初期的一些做法，要为企业创造平等竞争的条件，促进经济持续长期稳定发展。同时，我国又处在全面深化改革、扩大开放的新阶段。有些重大改革如上海自由贸易区等还需要通过试点，取得经验再逐步推行。

还应铭记，我国还是一个发展中国家，还存在不少欠发达地区。这些地区的发展在一定时期还需要中央扶持和全国支援，特别是少数民族地区，为了缩小贫富差距，对欠发达地区输入一些造血功能是社会主义性质决定的，这也是发展的大局，不会影响公平竞争的市场建设。

总之，要完善中国特色的社会主义市场经济，我们既要激活市场，又要加强监管。在降低入市门槛的同时要加强运行中的监督。合理弱化前期管理，符合大政方针的项目可以“先上车后买票”。我国工商注册改革已跨出一大步，这无疑会提高市场化程度。在一些经济开发区创造条件实行“负面清单”管理，可使投资者少走弯路。但由于经济运行过程千变万化、十分复杂，政府部门必须及时掌握信息，做到执法及时到位、监管不留空挡，使市场既繁荣又健康，资源、资金利用率不断提高，人的生存环境不断改善。

提高依法行政的透明度和人民群众参与度

最近国务院审改办公布了国务院各部门行政审批事项汇总清单，60个有审批事项的部门，目前正在实施的行政审批事项1235项。这是对部门权力的界定，让公众知情。中央明确了权力清单，部门和地方政府再有“土政策”，公众就可理直气壮地抵制。我们相信随着改革的深化，今后还会逐步削减一些行政审批事项和对五花八门的非行政审批进行合理界定。

走好中国特色社会主义道路靠中国共产党的正确领导，靠各级政府的高效行政，靠亿万人民群众的创造力生动实践。各地涌现出的众多优秀民营企业就是这种创造力的生动实践。我国专利申请量在世界排名逐年上升，我国已成为世界最大的物质贸易国，嫦娥飞上月球，蛟龙潜入深海……这充分说明在共产党领导下，广大人民群众的聪明才智发挥出来可以创造更多的人间奇迹。我们再不能用不尽合理的行政审批、行政许可去捆绑群众的手脚了。与其关门审批，不如让“大楼里的处男处女”们到人民群众改革的大潮中去推波助澜。

互联网推进了我国社会信息化。政府信息公开也通过政府网站迈开了步伐。行政提高透明度是尊重人民群众知情权的重要方面，也是鼓励人民群众参与的手段，人人关心国家大事，大事才能办好。同时，政府在阳光下执法，才能真正体现依靠群众、联系群众，与群众有更多的共同语言，在广大人民群众的参与下提高执行效率，推进社会管理创新，文明、和谐社会建设就有了希望。

（作者系陕西省人民政府原省长）