建立政府质量监管体系的思考（一）

文/刘 刚

（作者：上海市质量技术监督局质量管理处处长）

什么是大质量，大质量观需要什么视野？

一位老质量工作者在谈到学习十八大精神体会时动情地说：“质量是社会文明的表征，是人类共同的期盼，是科技智慧的硕果，是时代风尚的方向。”这四句话很好地表达了大质量的内涵和大质量观需要什么样的视野。

中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”经济体制改革的任务是“推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展”，核心内容是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。通过深化经济体制改革，让政府的归政府、市场的归市场，进一步明确政府和市场的边界，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，更好发挥政府宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境的作用，使“有形之手”和“无形之手”各司其职、相得益彰，经济体制改革红利就能充分释放，形成牵引各领域、各方面改革的强大能量。

国务院2012年颁发的《质量发展纲要》指出，质量发展是兴国之道、强国之策，质量反映一个国家的综合实力。2013年制定的《上海市质量发展规划》明确“优化市场调节、企业主体、行业自律、政府监管、社会参与的质量工作格局”。这个规划给我们描述了全社会质量治理机制，包括企业、消费者、社会组织和政府，围绕质量安全和质量发展，完善质量工作机制、强化质量法制、落实质量责任、创新质量文化，把上海打造成具有国际竞争力的质量高地。构建全社会质量治理机制是一项全社会、全员参与的事业，涉及企业、社会、消费者、政府等方方面面。如何厘清企业、社会、消费者和政府相互间关系，市场做什么、政府做什么？如何构建全社会参与的质量治理机制，促使质量真正成为国家、城市的核心竞争力？是我们每个人必须认真思考的，也是本文所要探究的重要内容。

案例1 2013年《缺陷汽车产品召回管理条例》和《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》先后实施，比较这两个法规（规定）能够较好地帮助我们理解市场和政府的定位（见图1）。

《缺陷汽车产品召回管理条例》明确缺陷是指：普遍存在的不符合保障人身、财产安全的国家标准、行业标准的情形或者其他危及人身、财产安全的不合理的危险。这里讲的普遍存在实际上就是系统性问题，且是涉及人身财产安全的系统性问题。而《家用汽车产品修理、更换、退货责任规定》则是为了保护消费者合法权益，解决个别产品质量早期失效问题，明确销售者修理、更换、退货责任的。两者的处理方式方法都不相同。

构建全社会质量治理机制

美国质量管理大师朱兰曾经把现代社会生活描写为“质量大堤下的生活”，在现代社会，大量的人群将其安全、健康甚至日常生活的幸福都置于许多保护性的质量控制“堤坝”之下。在质量大堤上有许多微小损坏，这些损坏小则带给人们烦恼，大则引起重大决口造成重大事故和损害。不只是个人，各个国家以及它们的经济也都危险地栖身于质量大堤之下。

质量首先是“产”出来的，质量也是“管”出来的。政府参与质量管理的目的就是为了保护公民的安全和健康、保卫和改善国家经济，保护顾客免受欺骗，让人们安全地生活在质量大堤之下。构建全社会质量治理机制是政府参与质量管理的重要举措，而政府质量管理机制又是全社会质量治理机制的有效组织部分。

1.质量管理的发展

一百年来，质量管理大致经历了三个发展阶段。首先是质量检验阶段。质量检验是在成品中挑选废品，以保证产品质量，但这种事后检验无法起到预防和过程控制的作用。随着休哈特将统计原理应用于质量管理中，统计质量控制阶段来临。直到现在统计质量管理仍得到普遍应用。1961年菲根堡姆提出了全面质量管理的概念，即以质量为中心，以全员参与为基础，旨在通过让顾客和所有相关方受益而达到长期成功的一种管理途径。进入新世纪，质量管理开始进入一个所谓后全面质量管理阶段。尤其是大数据时代的来临，质量管理开始真正有了数据说话的软硬件条件，我们认为质量管理开始构建以大数据为基础的“全社会质量治理机制”。包括社会、消费者、企业和政府等各个方面都将参与到质量管理中来，并为之努力。

2.全社会质量治理机制和要素

全社会质量治理机制包括企业、消费者、社会组织和政府四大要素。

①企业。企业是质量主体，也是全社会质量治理机制的关键。无论制造业还是服务业、建筑业，质量始终存在于每一个环节、过程或者工序，质量是企业的生命。质量发展的基础、源泉和动力在企业，企业应对其提供产品（服务）的质量负责，应对员工、消费者、投资者、合作方、社区和环境等利益相关方负责。这种责任是天生的，与生俱来的。

②消费者。质量工作的起点是消费者，落脚点也是消费者。凡是消费者需求的就要做好，产品（服务）质量应该树立群众观点，要以消费者满意为前提，充分保护消费者权益，让消费者享受到质量带来的乐趣。20世纪70年代，消费者权益保护事业开始在中国大地上萌芽，促使政府更加重视消费者权益的保护。据当时调查，许多产品质量安全问题都是因为没有正确地阅读说明书而引起的，对消费者的质量教育也随之被提上日程，开始逐渐普及。

③社会组织。社会组织包括行业协会、新闻媒体、中介机构等方方面面。其中，行业协会是企业和政府、消费者之间的桥梁和纽带，也是全社会质量治理机制中的关键一环和润滑剂。政府转变职能，行业协会能否承接至关重要，否则，就成为一句空话。据我们2012年调查，上海目前有70%的行业协会还难以承接政府转移的职能，因此，加强行业协会建设已经十分迫切。

新闻媒体是社会的重要组成部分，舆论监督是全社会质量治理机制的重要一环，要充分发挥舆论监督的作用，维护正义和公正，保护消费者权益。

④政府。质量也是“管”出来的，这个“管”应该包括两个方面的含义。一是管控，让企业感受到法律的威慑，尊重法律敬畏法律，让法律之剑高悬在企业头顶之上，逼迫企业去提高质量水平；二是管理，通过激励政策引导企业实施以质取胜战略、标准化战略和名牌战略，并去主动地改进质量、提升质量。

1993年《中华人民共和国产品质量法》的颁布实施，标志着自50年代起着手建立的政府质量监管体系初具雏形。这套体系在当时还是十分有效的，且发挥了积极作用。但是，随着市场经济体系的建立和不断完善，政府质量监管体系也同样需要改变和创新，以适应市场经济发展新的要求。尤其是在当今大数据时代，政府质量监管体系的重构需要有改革精神、创新精神，需要有壮士断腕的决心和意志。上海作为改革开放的前沿，探索建立质量大数据监管体系势在必行。

产品质量国家监督历史沿革

产品质量监督，是指由产品质量监督机构、有关组织和消费者，按照技术标准，对企业的产品质量进行评价、考核和鉴定，以促进企业加强质量管理，执行质量标准，保证产品质量，维护用户和消费者利益。包括国家监督、行业监督和社会（群众）监督。

对产品质量实施国家监督，以适应社会主义经济建设的需要，在我国是同整个经济的发展同步进行的。早在20世纪50年代初，为适应国家对私营企业加工订货的需要，国家在一些城市成立了工业产品检验所，开展产品质量检验工作。第一个五年计划以来，又相继恢复和建立了药品检验所、纤维检验局、船舶检验局、锅炉压力容器监察局和进出口商品检验局等质量监督机构，对有关安全健康产品、进出口产品和影响国计民生的重要产品实施监督。党的十一届三中全会以来，党和政府把工作重点转移到经济建设上来，质量监督工作也进一步得到了国家的重视。1979年国务院颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》中提出在全国开展质量监督工作，并设置全国质量监督管理机构，从此，我国的质量监督工作正式有组织、有计划地开展起来。

1985年，国民经济呈现快速发展，产品供不应求矛盾凸显，“重产出、轻质量”的现象抬头，一些基础工业产品质量出现严重下滑。党中央、国务院、全国人大对此高度重视。时任国家经委副主任的朱钅容基同志代表国家经委向国务院和全国人大作了《关于扭转部分工业产品质量下降状况的报告》，提出了遏制产品质量滑坡的9项措施，其中之一就是实行产品质量国家监督抽查制度，国务院决定从1985年第3季度开始实施。1985年3月15日，原国家标准局发布了《产品质量监督试行办法》 （国标发［1985］38号）；同年9月，原国家经委下发了《关于实行国家监督性的产品质量抽查制度的通知》（经质 ［1985］ 556号）。1985年第3季度，原国家标准局组织对几百家企业的33类数百种产品实施了首次国家监督抽查。第一批17类产品质量抽查结果在《国家监督抽查产品质量公报（第一号）》上公布。朱钅容基同志还专门撰写了《加强监督抽查，狠抓产品质量》的文章，对第一次监督抽查情况进行了介绍和分析，阐述了产品质量国家监督抽查的意义，要求各级经委对抽查中发现的问题不能手软、徇情、不了了之。自此，产品质量国家监督抽查制度作为国家对工业企业进行产品质量监督管理的一项重要制度被确立下来。1986年，原国家经委发布《国家监督抽查产品质量的若干规定》。1991年原国家技术监督局发布了《产品质量国家监督抽查补充规定》。2001年国家质检总局发布了《产品质量国家监督抽查管理办法》。监督抽查制度实施23年来，国务院产品质量监督部门直接组织对23万家企业的27万多种产品质量进行了国家监督抽查。地方产品质量监督部门也有计划有步骤地开展了地方监督抽查，目前每年抽查达数万家企业20多万批次产品。

国家监督抽查施行20年时，国家质检总局一位老领导用了三句话表达：1.产品质量国家监督抽查的有效性不断提高。2.产品质量国家监督抽查工作不断创新。3.产品质量监督抽查工作不断完善。最后他提出了五个今后努力的方向：一是强化国家监督抽查力度，确保重要工业产品质量。二是建立质量风险分析和预警，确保社会稳定和人身健康安全。三是利用信息化手段，整合抽查资源。四是进一步完善强制收回制度，净化竞争环境。五是立足“科技兴检”，加快科技创新。这对我们总结和反思质量监管制度以及探索质量大数据监管体系具有重大的指导意义和十分有益的帮助。（未完待续）