中国高标准农田建设的功能、性质和财政作为

王玥

摘 要：保障国家粮食安全的高标准基本农田建设已上升至国家战略高度。从高标准农田建设的公共产品特性和外部性入手，分析得出高标准农田建设的投入和管理主体缺位。中央和省级政府应该作为高标准农田建设的投入主体，需要加大政府投入、优化投资结构、发展现代农业和加快管理机制创新，推进高标准农田建设。

关键词：高标准农田；土地治理；准公共产品

中图分类号：F323.211 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）03-0027-04

高标准农田建设是缓解我国人地矛盾的重要措施，也是实现土地资源可持续利用的有效途径。作为一项促进农业发展的基础工程，它可以有效解决农地分割细碎、水利设施短缺、耕地质量较低和农田环境恶化等问题，增强农业抗灾能力，在提高农业综合生产能力、保障粮食安全和增加农民收入等方面有重要作用。从长远看，高标准基本农田的建设必然成为实现我国粮食稳产增产及实现我国未来粮食安全的长效机制。通过对基本农田进行土地整治，形成具有布局合理化、生产机械化、农田规模化、农业科技化、经营信息化、环境生态化的高标准农田，实现农业生产的旱涝保收。

2012年颁布的《高标准农田建设标准》中明确规定了高标准基本农田的涵义，即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田。高标准农田包括项目工程质量标准、土壤自然条件标准及管理标准三方面的高标准。建成的高标准农田具有“田成方、渠相通、旱能灌、涝能排”，以及旱涝保收、高产稳产等特征。我国中产田面积为81004万亩，占全国耕地总面积的41.95%，低产田面积为44680万亩，占全国耕地面积的23.14%（合计占全国耕地总面积的65.09%）。站在保障国家粮食安全和经济社会发展、维护国家政权稳定及造福子孙后代的高度，国务院提出要力争在“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。但是，高标准农田建设成本巨大并且分散，单个小农难以承担。本文在分析高标准农田基本功能的基础上，根据公共财政理论，探讨高标准农田建设的性质，论证国家进行高标准农田建设的理论依据和财政政策。

一、高标准农田的基本功能

（一）高标准农田保障国家粮食安全功能

耕地是粮食生产的第一资源。我国人均耕地面积仅1.43亩，只占世界人均耕地的1/4。全国耕地面积平均每年减少0.8%。据资料显示，我国耕地面积从2000年的19.24亿亩减少到2010年18.18亿亩。而且从中长期来看，耕地减少这一趋势还将持续。据预测，到2020年，我国耕地的保有量将在现有的基础上减少7%。更应引起人们重视的是，耕地土壤的整体质量偏低，其中，中低产耕地土壤占到了总面积的65%，全国范围内生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占总面积的6.09%。而且许多不宜农用的土壤被垦为农田。至2030年，我国人口数量或将达到16亿，粮食需求大概为6.17亿吨。若要使粮食安全保障率达到90%，粮食总产需增长20%以上，粮食单产也必须在现有水平上再提高30%。但化肥用量受报酬递减率作用，目前我国靠化肥投入量增加的产量增长已近极限。正是这种紧迫的现实，使得提高耕地基础地力，藏粮于土的高标准农田建设非常重要。我国高、中、低产田的远景增产潜力分别为24709万吨、45376万吨和25182万吨，分别为现实生产能力的0.64倍、1.67倍和4.81倍。建设4亿亩高标准基本农田，增加有效耕地面积2400万亩。耕地质量等级提高1个等级，增加粮食产能500亿斤。大力推进高标准基本农田建设，对提高粮食综合生产能力，实现粮食稳定增产具有重要的基础性作用。高标准农田具有粮食单产水平高、抗灾能力强、产量稳定等特点，特别是在粮食主产区和平原区实施高标准农田建设，可有效保障国家粮食生产的总量安全，因此它是确保国家粮食安全的重要物质基础。

（二）高标准农田承载生态环境保护功能

目前，限制我国耕地土壤生产能力提高的主要障碍是土壤氮磷养分不足。然而，随着化肥投入量以及作物产量多年来的持续增长，耕地土壤中氮磷养分的供应状况有较大改善，我国耕地土壤质量的核心问题逐年转向“低、费、污”。目前我国农药使用量达130万吨，远超世界平均水平，是后者的2.5倍，受农药污染的耕地面积高达1.36亿亩。地膜使用量为63万吨，造成了严重的白色污染。近年来，畜禽养殖业的快速发展，使得畜禽粪便的产生量达到工业固废量的3.8倍。生态脆弱、环境污染加剧的矛盾将更加突出。我国农业生产面临着多种自然灾害，直接影响和制约农业生产的发展。由于农田生态、防护系统薄弱，导致农业抵御自然灾害能力降低，显现了农田生态防护系统的脆弱性。高标准基本农田建设是一个复杂的系统工程，它是由水利、土壤、作物、耕作、田间道路、农田林网以及小气候等多种因素组成的，有综合功能的生态复合系统。高标准农田建设可为高效生态农业发展奠定基础。（1）高标准基本农田在科学合理规划的基础上，建立与之相配套的农田灌溉系统。（2）农田防护系统是整个农田生态系统中的重要组成部分，农田防护林能减弱风沙直接危害农田，同时能调节农田气候，改善农田生态环境，对保护农田作物起着不可替代的作用。因此，高标准农田的建设，不仅为农村实现绿化，更实现美化，能为保护生态环境和生态文明做出重要贡献。

（三）高标准农田具有社会保障功能

基本农田，老百姓称之为“吃饭田”、“保命田”，是农民赖以生存的物质基础，也是农民生产、生活资料的来源，关系到老百姓的生存大计。农田是农业生产的基础，基础强则农业丰，农业丰则农民富，农民富则社会安。高标准农田的建设在保障粮食安全的同时，也发挥着增加收入的作用，提供农民就业的功能。一般说来，农民没有足够的财富积累，此时，若既不能得到足够的非农就业机会、非农收入，又没有健全的社会保障体系可依靠，那么在很大程度上农民就必须依靠耕地上的收获物来换取基本生活资料，或者用耕地收入来维持最低生活水平、抵御社会风险。而高标准农田的建设，有效地提高了土地产出率、资源利用率和劳动生产率，能实现粮食和经济作物全面丰收，提高农业的综合效益，不仅能满足农民最基本的生存需要，而且还能实现粮食增产、农业增效、农民增收三大目标，为农村经济社会的和谐安定和全面发展奠定基础。

（四）高标准农田具有文化、教育、旅游功能

高标准基本农田还融入了人文建设，实现基本农田文化、教育、旅游功能。由于高标准农田规模大，科技含量高，加之某些高标准农田具有独特的区位及景观优势，农业旅游应运而生，基本农田的旅游功能因此得到充分发挥。旅游方向具体包括以下两个方面：一是农田观光旅游，此方式通过深入挖掘农田优美的自然风光及人文特点，使游人暂时脱离快节奏的城市生活方式，达到身心彻底放松的效果；二是农业体验旅游，此方式通过开辟特色大田、菜园、果园等，让游客进入其中耕作、采摘，体验农民生活及农业生产劳动，享用自己的劳动成果，体会到返璞归真的生活状态。

二、高标准基本农田建设的性质界定

公共物品或劳务的严格定义是保罗·萨缪尔森给出的，他提出纯公共物品和私人物品的三点区别：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。不完全具有三个基本特征的就是准公共产品。准公共物品是指具有有限的非排他性或有限的非竞争性的产品，介于私人产品和纯公共产品之间。而在农村地域或范围内，农村居民能够消费或享用的具有不充分的非排他性和非竞争性的物资或服务产品则被称为农村准公共产品。农村准公共产品提供给“三农”，其受益对象是“三农”，而且通常是经济效益低、社会效益高。如果完全依靠市场机制进行资源调节配置，“三农”的需求难以得到满足。

（一）粮食安全产品属性决定了高标准基本农田的产品属性

粮食生产设施特别是水利和交通的建设，公共产品的属性很强。粮食消费的非竞争性和非排他性，也具有平等性、必需性和道义性。粮食不会因为一部分人多享受，而另外一部分人就少享受或不能享受，对每个人来说粮食都是不可缺少的。由此，当粮食出现短缺，国家会运用行政手段保障粮食的分配，维持社会的稳定。就一个国家内部而言，基本农业产品的消费在本质上是不具备排他性的。随着社会的发展，以生产粮食为主的农业也在不断扩展其功能。当前的农业不仅具有经济功能，其生态功能、社会功能和政治功能也日益凸显，发展成为具有多功能性的人类活动。粮食安全与国家安全紧密相关；粮食生产与动植物保护、环境工程、国土整治等息息相关，具有稳定生态、保护自然、促进人与自然和谐相处的功能；粮食的生态效益也为国民经济与社会发展做出了突出的贡献。这些包含多元化价值、具有综合性的公共功能，凸显了其社会公共功能。因此，粮食安全是农村准公共产品，其准公共产品属性决定基本农田建设的准公共产品属性，国家要用公共财政大力投入。

（二）高标准农田建设的公共产品特性分析

高标准农田建设相关的项目包括： 农业病虫害防治、农机和农技技术推广、中小型水利工程、农业科研、大型骨干水利工程、全国性水土保持工程等等。农业科研、大型骨干水利工程、全国性水土保持工程等项目一般被界定为纯公共品。农业病虫害防治、农机和农技技术推广、中小型水利工程等大部分农业科技项目也在不同程度上具有一般公共产品的两大特征：非排他性与非竞争性。增加粮食产量，大幅度提高农民收入，保持生态平衡，保持社会稳定，大力推进新农村建设，这些都是政府职能中最重要的组成部分。而高标准农田建设具有较强的正外部性，这一过程既是各级政府和村集体不同程度受益的过程，更是全社会受益的过程。在中国，大多数广大分散的农户趋于保守，缺乏改造投资中低产田的积极性，他们没有改造中低产田的能力，更不愿意投入改造中低产田的活动。长期以来，粮食主产区的农民对国家粮食安全贡献巨大，我们不应把当前进行的中低产田改造的重任全部交付给他们。因此，在粮食主产区应由国家财政，而不是农民承担起主体投资者的任务，引导各种资金流入中低产田改造活动中来。在国外，中低产田改造这类基础性和公益性技术推广项目是政府的重要职能和任务，政府是最大的投资主体。

三、财政在高标准农田建设中的作为

正是由于准公共产品的特性，对其应采取政府和市场共同分担的原则。即可采取主要由各县级和乡镇政府提供、充分利用民间资本等供给方式，实现各级政府与受益人合理负担的成本分摊比例。而高标准农田建设这种投资多、规模大的项目单靠农民自身是无法完成的，必须要靠政府或其他非盈利机构来实现投融资，充分调动农民的积极性才能完成。

（一）建立多元投入机制，充分发挥财政资金的导向作用

健全中央与地方财、事权相匹配体制，确保高标准农田建设投入。在划分中央和地方财权和事权的过程中，将耕地保护和基本农田建设作为重要事项来研究。把高标准农田建设作为基础设施建设的优先领域、公共财政支持的重点，大幅度增加投入，确保总量和增幅都有明显增长。在目前国家财力有限的情况下，可按照“统筹”原则，按照“三不变”（即管理主体不变、资金性质不变、管理渠道不变）、“三统一”（即统一编制规划、统一实施区域、统一建设标准）的原则，加大项目整合力度。以农业综合开发中低产田改造项目为平台，统筹规划，集中使用土地整理资金、优质粮食产业工程资金、防护林工程资金及生态建设资金等。建立完善投入激励机制，调动基层和农民群众参与建设管理的积极性，同时采取有效措施，大力推行民办公助、先建后补、以奖代补的建设方式，充分调动广大农民群众投入高标准农田建设的积极性。引导和鼓励业主、金融机构、民间资金、外资和广大农民群众建设高标准农田。

（二）投向结构优化，重点支持产粮大县

2012年的中央一号文件提出要大力建设高标准农田，把全国800个产粮大县的基本农田加快建成高产稳产的高标准基本农田。和其他县市相比，产粮大县的技术基础和资源基础较为牢固，在建成巩固粮食产地方面有较大的优势。通过增加产粮大县奖励补助资金，对这些产粮大县进行集中投入，将有利于提高产粮大县的人均财力水平和种粮积极性，收到实实在在的成效。因此，需要在加大投入力度的同时，优化投入结构，做好中长期政策性贷款工作，加强土壤改良、土地整治、农田排灌、机耕道路和农田林网建设，加快产粮大县高标准农田的建成。

（三）发展现代农业，加快高标准农田建设

高标准农田建设不仅要提高农田基础设施标准，也要配合现代农业管理，采用先进的农业技术和经营模式，实施提高农业综合生产能力及保障水平的系统工程。扩大经营规模，规范卫生安全，实现农业产业化经营，并创造粮食产业品牌，这既提高了生产效率，又保证了粮食安全。探索高标准农田建设新模式，要通过消除土地流转和土地集中的障碍，鼓励农民将承包的土地流转给专业大户、合作农场和农业园区，鼓励种粮大户建设高标准农田，发展农业规模经营，实现农业产业化经营。

（四）创新管理机制，推进高标准农田建设

1.高标准农田建设涉及到多个利益主体和多个部门。政府应建立高效务实的部门协调推进机制，实行全县统一规划、部门分头实施的联动机制，建立高标准农田征占的部门联审机制。做到高起点规划、大规模示范、高标准建设。在各级政府领导下，建立统一的组织机构，制定统一的本区域高标准建设规划，统一组织使用管理资金，并统一协调各利益主体和各部门的经济关系。在组织机构的领导下，成立企业性质的中低产田改造公司，从事专门的高标准农田建设工作。

2.提高群众的满意度，必须把工程着力点放到群众最关心、需求最迫切、影响质量提高的突出性障碍因素上去。

3.建立长期有效的监督机制，保障管护工作运行良好。项目管护是一项长期复杂、任务艰巨的工作。除了明确管护责任、落实管护制度外，区（县）级主管部门要经常性地进行督促，检查各项目区的项目管护工作，并以检查结果为依据，及时进行各级管护责任人、管护组织、管护专人的绩效考核。同时建立健全后期管护体系，落实工程管护措施，使后续管理规范化、制度化。关于后期管护经费，个人认为应将其纳入高标准基本农田建设工程预算中，并在设计方案中明确后期管护的相关措施以及管护主体的职责，使高标准基本农田建设有始有终，能够持久发挥其综合效益。

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（责任编辑：肖训生）