如何完善人大全口径预决算审批监督

林峥

摘要：党的十八大报告对我国人大工作提出新要求，重点是完善全口径预决算的审批监督。党的报告对人大全方位加强对政府资金的监督是第一次，引起强烈的社会反响。国家的一切权力属于人民，此举也是人民当家作主的实现形式之一。完善全口径预决算的审批监督是党对人大工作提出的新的高要求。本文通过对当前预决算审批监督的现状和不足进行分析，提出完善人大全口径预决算审批监督的建议，有一定现实意义。

关键词：人大 全口径预决算 审批监督

党的十八大报告提出，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，这项任务同时也是我国体制改革的重要目标。人大全口径预决算，就是要把所有的收入支出类型都归由政府进行统一管理，这就要包含所有的收入支出体系，不存在额外的或者预算之外的政府收入支出，这样就形成了覆盖所有政府收支的全面统一的管理体系，并且这一框架将不断完善，这也意味着人大监管范围的扩大，它将涵盖政府的全部收支。根据法律规定，国家实行一级政府一级预算等共五级预算，还分为中央预算和地方预算、部门预算与单位预算等。人大被国家赋予了预算决算的监督权力，因此应在预决算审批监督中尽职发挥作用。

一、我国全口径预决算管理框架概述

（一）我国全口径预决算管理框架的形成

2003 年，中共十六届三中全会提出，“实行全口径预算管理核对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。2005年，国务院通过提出改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。2010 年，财政部发布《关于将按预算外收支纳入预算管理的通知》规定，自2011年1月1日起，将全部预算外收支纳入预算管理，同时相应修订“政府收支分类科目”，取消全部预算外收支科目。2012 年，党的十八大报告支持人大及其常务委员会充分发挥国家权力机关作用，并再次要求加强对政府全口径预算决算的审查和监督。

（二）我国政府预算管理体系存在问题和完善目标

我国政府预算管理的体系由公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算构成。在预算实践中，政府预算是由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算来实现的。目前，我国政府的预算管理体系中，公共预算体系是相比较为完备的，其余三个预算的基本框架虽小有成就，但也需要政府及相关部门进行进一步的细化分类和完善。

其中，公共预算中的地方公共预算不完整，部门预算划分相当模糊，国库集中支付制度和超收收入均不规范；政府性基金预算中，分税制和预算外收支均不规范，仅审查总额而无具体细目；国有资本经营预算中，收入范围过窄提取比例过小，收益仅在国有经济内部循环，国有资本财务报告是没有汇总的；社会保险基金预算中，预算制度不统一，而且相互之间界限也不明确。

预决算管理完善的重点是要将我国各项预算的功能进行详细界定，建立一个科学规范的管理体系和统筹协调的管理体制，各级人大也有履行对我国政府的全口径预决算进行相应的审查和监督的义务。

二、人大全口径预决算审批监督机制现状和改革目标

（一）审批监督机制的构成

全口径预决算包括编制、审批、执行等各个环节之间相互是有机联系的，形成了一个整体。宪法和法律规定了预决算管理体制，其中，人大及其常委会负责审查、批准预决算并监督预算执行。

（二）审批监督机制的现状

全国人大及其地方机构通过不断努力，使得审查监督形式日益完善，逐步形成了审批监督机制框架，使得预算审批监督工作更加贴近实际。例如，预算单位逐步细化收支分类，提高预算完整性和真实性、可比性，便于开展审查监督；公开公平公正的政府采购制度，提高财政资金使用的透明度；对预算资金、预算外资金和制度外资金这三种财政资金，财政部门实行分开核算，分别报告；对重大项目预算和可行性开始进行审查监督等。

但是，在审批监督机制不断发展的同时，也存在许多不足之处。预算约束没有达到目的，制定的预算和政策不能紧密配合，容易造成预算的编制粗线条，预算审批只是流于形式，易于造成二次分配这一隐患。审核预算的时间相对太少，听取汇报等简单的会议调查形式，使得审查方式过于单一，审查监督往往流于形式，缺乏实质性的审查程序设置。监督过程中，信息不对称的现象严重，监督的人员和手段极为有限，缺乏实质性权利并且监督较为被动。这些不足都给审批监督机制造成了不良的影响。

（三）审批监督机制的改革目标

第一，实现政府所有的收支都纳入人大监督范围内。包括全部预算决算草案，全部的预算决算收支和全部的预决算单位及其执行情况。

第二，要建立一个能够涵盖国家全部财政资金和运行的审批监督机制，从政府到各部门，从中央到地方各层级都要进行审查监督，提高财政资金的使用效率，依法、科学、民主理财，为经济建设提供有力的财政支持和保障。

第三，将人大对全口径预决算的审批监督贯穿预决算的整个过程，进行实质性审查，执行阶段要跟踪资金使用和调整状况，以促使资金使用的及时性和充分利用性。建立健全预算结果审查，并予以绩效评价和公开的制度，监督各级政府的预决算管理。

三、完善人大全口径预决算审批监督的建议

（一）审批监督应该加强科学性和完整性

实行全口径预决算就应该全口径公开和监督。人大以及地方人大在实行监督权时，应该严格审查预算草案、预算结构和预算内容，预算体系的四个部门应该确保完整性。审批监督的政府预决算内容应该做到通俗易懂、全面反映和重点突出，政府的预决算报告应该是部门的收支明细账，也要包含政府的资产负债情况说明，编制能读懂的预决算报告是政府接受监督审查的基础和义务。

应该改进目前的预决算科目，现有科目按照预算法和会计法编制预决算，设计过于简单粗陋，不但使得执行效率不尽如人意也导致预决算相互衔接不力，给监督带来了巨大的难度，今后可以采取统一按审查监督需要编制预决算的办法，同时，本级预算做到层级分类细化，理清预算各部门间的相互关系，以便保证本级和部门预算等资金能够实现有效对接。加快财政体制的改革，理清中央和地方以及各部门之间的财权事权划分，完善国库集中支付制度，逐步建立各级财权事权之间相互匹配的完善的财政预算体系，为全面可衔接的审查监督打好基础。endprint

（二）积极推进预决算公开，向实质性审查转变

政府财政预算收支公开，是纳税人得以知情的最基本权利。中央政府部门以及地方部门应该积极推进预决算公开制度，建立相应的信息披露制度，促进预决算信息的公开，而重中之重就是三公经费预决算的公开。因此，要根据实际需要进一步明确三公经费的范围，制定科学合理的科目，确定额度和标准，已编制相应的预算，分层次分步骤的有序公开依法公开，严格履行审查监督程序，不仅要公布三公经费总额，也要公布相关部门的预算审批情况和审计结果，并且做好后续整改工作。

除了经常审查的项目之外，还要加强特别审查，如国家重大项目和民生热点项目等。应不断改进监督方式，完善监督机制，使人大对政府全口径预决算的审批监督由程序性审查向实质性审查转变，不断提高监督的效率和水平。

（三）完善预决算绩效管理和审批监督程序设计

政府预算绩效管理是现阶段强化预算管理的有效措施，从效率效益等方面切实加强执行监督，强化人大监督的效果。增强依法理财的意识，根据审查结果及时调整优化收支方向和结构，完善绩效管理和考核办法，认真落实重点支出，确保资金使用安全规范，提高财政资金的使用效率。实现财政资金优化配置，充分发挥其引导作用，实行科学细化的先进管理，进一步提高政府预算绩效管理的水平。

对于全口径预决算审批监督程序的设计一是要让人大代表能够利用充分的时间和相关辅助材料进行判断，这就要求信息公开，提高人大及其常委会的预决算监督水平，提高预决算工作的精确性；二是要充分发挥审计机关和第三方评价机构的作用，他们作为专业参考依据，对实行预决算监督有着天然优势，也有着强大的刚性约束力，能够扩大公众的有效参与程度；三是法律是实现全口径预决算审批监督的强有力保障，应当加快修订法律依据，根据全口径预决算要求不断完善相关法律法规，还要对财政和预决算的相关基本制度进一步进行规范。全国人大常委会应当尽快制定并开展相关立法工作并且在已有法律规定范围内积极创新力求有所突破，做到以点带面，做好加强对全口径预决算的审批监督工作。要让审批监督的结果可操作，产生法律效力。

四、结束语

如何完善人大全口径预决算审批监督，是赋予人大及其常委会的一项新的挑战。应该根据我国现状，进行创新和突破，强化绩效管理，使人大对政府全口径预决算的审批监督由程序性审查向实质性审查转变。

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