“城建”腐败下的地方债危机

王东岳

20万亿元？原财政部长项怀诚曾经估计中国地方政府债务可能超过20万亿元。2010年，这个指标一直徘徊在10万亿元。

“国务院希望把这个数字搞准。债务规模到底有多大？会不会出问题？都很令高层担心。”全国人大财经委员会原副主任委员贺铿曾经公开谴责部分地方政府，“他们不希望把这个问题搞清楚，以乱中取利。问题搞得越清楚，中央出台措施越具体，他们的获利将中断。”

2014年7月14日，中央首轮巡视工作圆满结束，地方债乱中取利的问题终于浮出水面。

调查结果显示，“城建”腐败问题成为此次巡查的焦点问题。在2014年首轮中央巡视的14个巡视点中，有10个省份存在不同形式的“城建”腐败问题。其中土地转让、工程建设等领域的腐败问题尤为突出。

“城投债”自产生以来就备受关注。作为地方债的“暗渠”，其安全性不容忽视。2014年，“城投债”即将步入回售期，但面对地方“城建”腐败问题频发的现状，“城投债”的未来之路恐怕并不好走。同时，因“城投债”所引发的连锁反应，地方债恐怕也因此深受其害。

“城建”成了腐败窝

2014年7月14日，中纪委网站登发了中央第九巡视组向福建反馈巡视情况。至此，2014年中央首轮巡视工作顺利完成。

中央巡视组2014年首轮巡视了14个巡视点，包括辽宁、天津、新疆等10个省区市。调查结果显示，各地领导干部多少都存在插手工程招标、工程建设、违规转让土地等问题。中央巡视组终于将2013年审计署全国大审计中的城建问题推到阳光之下。

2013年8月1日，审计署宣布对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

审计开始后，有人大代表预言城建将是问题最大的领域，“地方领导常常都急于出政绩，干个三五年城市面貌就要有巨大变化，这就导致了很多问题。地方债务借来的钱，由于不需要走人大审批的预算流程，来得过于容易，往往打着基础设施的名号，被随意投入各种渠道，使用效率非常差，类似层层转包、工程质量失控等，腐败现象也就应运而生。”

中央巡视组揭开了审计署当初审计的问题。

在辽宁，领导干部插手工程招投标、土地和矿产资源交易等问题反映突出，土地和矿产资源交易等违纪违法行为时有发生； 事实上，辽宁的土地腐败问题由来已久，曾经震惊国内的“三最女贪”罗亚平就出自辽宁。身为辽宁抚顺市顺城区国土资源局局长的罗亚平是自查出土地腐败案件以来，“级别最低、数额最大、手段最恶劣”的女贪官，同时也是唯一一个因土地腐败被执行死刑的贪官。

罗亚平在任职期间，利用其职务便利为开发商拿地、办理规划审批手续等机会搞权钱交易，甚至直接造假套取土地补偿金，敛财逾亿元。罗亚平捞钱主要是利用掌管黄金地段土地征用和审批权的职务便利，截留、私吞征地款。当时土地出让金并没有由财政部门收取，罗亚平通常让前来缴款的单位拿两张支票，一张交给土地经管中心，一张她拿到银行兑换成现金装入自己的腰包。到后来，卖地得了钱，是交是贪完全凭心情：或交给土地经管中心，或直接据为己有。

罗亚平在捞钱的过程中还盯上事关老百姓安身立命的动迁补偿款。在看中某处房产后，罗亚平先用房主的名义制作假的动迁手续，骗来动迁款给房主，房子就成了她的。更多时候，她直接制作假的动迁手续捞钱。后来，罗亚平怕问题败露，企图贿赂纪委工作人员，提出用600万元“摆平”。罗亚平的死刑判决书中认定，罗亚平占有动迁补偿款等款物共计3239万余元，以及3255万余元不能说明合法来源的财产。2011年11月9日，罗亚平在沈阳被依法执行死刑。

在海南，少数领导干部在土地出让、房地产开发、工程建设和选人用人等方面以权谋私，基层反腐败斗争性质严峻；海南也是土地腐败的重灾区之一，两年前的25人土地腐败窝案，至今让人记忆犹新。

当时，房地产开发商张延安通过行贿，绕开征地程序，低价囤积集体土地，然后再将这些土地高价倒卖给政府，变成政府储备地，从中套取了巨额赃款。后来，这起发生在海南省东方市的土地腐败窝案，牵出了包括东方市原市长谭灯耀、原市委副书记吴苗在内的，囊括土地、建设、城投多部门负责人的25名官员。最终，谭灯耀被判处有期徒刑十八年，吴苗被判处有期徒刑十三年。

其余省份也各有问题存在。在山东，有的领导干部及其亲属插手工程招标、土地转让；有的领导干部与企业老板勾结，围标串标，严重损害国家和群众利益；在福建，土地开发领域腐败问题突出；在新疆，矿产资源和土地开发领域腐败问题反映强烈，一些领导干部以权谋地；在甘肃，省属国有企业、矿产资源、交通领域及一些地区腐败问题反映突出；一些领导干部插手工程建设，重大工程项目违规操作损失巨大；对国家扶贫资金监管不到位，骗取套取、挤占挪用、私存私放等问题时有发生。在天津，城市建设领域腐败问题突出；在河南，一些领导干部官商勾结，权钱交易，插手土地转让、工程招投标等收受贿赂问题比较严重；在宁夏，有的政府投资工程项目建设管理不规范，一些领导干部子女及其他亲属违规在其管辖范围内经商办企业，有的领导干部违规干预公共资源交易、工程招投标以权谋私。

天子脚下的北京作为首善之都，在中央巡视组的报告中反腐形势依然严峻，在各层级干部中存在腐败现象，国有企业、工程建设、教育文化、医疗卫生等部门和领域的腐败案件相对集中，乡村干部腐败问题凸显，“小官巨腐”问题严重，征地拆迁问题较多。丰台区的一个村官都能贪腐拆迁款上千万元。

而在此前的两轮中央巡视，江西、内蒙古、贵州、广东、吉林、安徽、云南和三峡集团也曾被指出领导干部插手工程建设等城建腐败问题。安徽成了反腐的典型。

2014年5月，中央纪委监察部网站发布消息，杨先静在担任安徽省国土资源厅副厅长、巡视员期间，利用职务之便或职务影响，为他人谋取利益，收受他人巨额贿赂；不正当履行职责，造成重大经济损失，决定给予杨先静开除党籍处分，收缴其违纪所得。其涉嫌犯罪问题已移交司法机关。endprint

经查，杨先静任职期间滥用职权，导致国家损失人民币18.91亿元，并与2003年至2012年间先后多次收受或索取财务共计人民币1654万元，港币30万元，美元0.2万元。2012年杨先静离职后，利用其原地位形成的便利条件，为请托人谋取不正当利益，收受他人人民币30万元。检察机关认为，杨先静犯罪情节特别严重，犯罪事实清楚，证据确实充分。将以滥用职权罪、贿赂罪、利用影响力受贿罪追求其刑事责任。

城投债偿付之忧

频频曝出的“城建”腐败，让“城投债”的前景堪忧。

2008年，由美国次贷危机引发的全球性金融危机席卷全球。在世界经济不景气的大环境下，中国国内经济也开始出现下滑。为了抑制国内经济下滑的态势，中国政府启动“四万亿刺激经济计划”试图以此拉动经济增长。当时，中央政府决定承担其中1.18万亿元，而其余部分由地方政府和民间出资。2009年，财政部代理地方政府发行了2000亿地方政府债券。之后，“城投债”开始进入井喷时代。

据数据统计显示，2009年，城投类债券共发行133只，发行金额2194.3亿元。而2005年至2008年这四年间，“城投债”的发行总额才1585亿元。2010年，虽然发行金额较2009年有所下降，但发行只数却仍有上升。2011年，尽管经历了前所未有的“城投债”兑付危机，债市几近崩盘，但却在年底神奇反转。到2011年底，“城投债”发行总金额达2562亿元。2012年“城投债”迎来新一轮爆发，全年银行间债券市场发行的城投类债券（仅包括中期票据和企业债两种形式）累计达6367.9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%。2013年“城投债”发行累计为8286.26亿元。而2014年上半年，“城投债”发债总额再创新高，达到惊人的1.09万亿元，同比增长88%。而截止到2014年6月，“城投债”累积发行总额已超过3万亿元。

尽管有人称“城投债”风险可控，其发行仍在大步向前未见衰减，现实总是比预测要残酷。

有回售的“城投债”将在2014年步入回售期。有数据统计显示，2014年到期城投债券规模将为2789.60亿元，较2013年增长83.71%。偿债高峰会集中在2016-2018年区间，到期债券规模在3500亿元至4500亿元，2017年最高，为4438.78亿元。巨额的偿付无疑是对地方政府的一大考验，屡禁不止的“城建”腐败问题，可能会让“城投债”的前景蒙上一层阴霾。

政府信用一直被视为“城投债”的终极依托，但“城建”腐败却明显会让政府信用大打折扣。

2014年中央巡查组的巡视反馈意见显示，涉及“城建”腐败问题的城市恐怕不在少数。有的地区领导强行插手土地工程建设，导致重大项目工程因违规操作而损失巨大；有的地区领导低价出让土地使用权，造成重大国有资产流失，而土地使用权转让正是“城投债”的主要收益来源之一；还有的领导，为一己私利，违规设立项目，致使项目“烂尾”严重。此番作为无疑会给政府的信用打上一个大大的问号。

而信用风险加大的同时，“城投债”的偿付也更加令人担心。

因“城建”腐败导致城建项目未能达到预期标准，或因以权谋私导致土地收益流失，甚至出现“烂尾”的情况，显然都是非常不利于“城投债”的偿付的。不但如此，随着近年来“土地财政”的规模明显逐渐缩小，地方政府的偿债能力受其影响也在明显降低。

2013年底，国家发改委宣布，2014年将允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，加大重组力度；允许“借新还旧”，延长还款期限，确保不出现“半拉子”工程。但这些看似是有利于短期偿付的方案，说到底其实并不能从根本上解决债务偿付问题，反倒更像是从侧面印证了债务偿还可能会存在危机。

未来充满变数

“城投债”是地方债务体系里不可替代的一环，其在地方融资过程中的重要性不言而喻。由“城建”腐败所带来的不利影响，很可能导致地方债务整体出现问题。

首先，同样是贪腐造成的失信问题。

说到底，地方举债所依仗的根本就是地方政府的信用，地方政府的失信无疑会直接影响“地方债”的偿付安全。可此次曝出的“城建”腐败问题，显然会对“地方债”产生沉重打击。“城建”腐败所带来的不利影响，一方面会直接作用在地方债之上；另一方面则通过“城投债”间接影响，两者相加所产生的危害恐怕不能以简单的数字叠加计算。

同时，地方债或将面临提前到来的偿付压力。

城市投资建设是地方举债的主要原因，尤其是存在严重“城建”腐败问题的地区，地方举债很可能并没有合理的规划，而是一味追求“政绩”的结果。如果真的是没有规划、毫无节制的举债发展，那无疑会给地方财政带来严重影响。

2013年底，审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示，截止到2013年6月，全国各级政府负有偿还责任债务约20.7万亿元，其中，地方负有偿还责任的债务约10.9万亿元。与此同时，2014年到期需偿还的债务约为2.39万亿元，占地方有偿还责任债务比为21.89%。

面对被曝出的“城建”腐败问题，地方政府需要偿还的债务，恐怕在此基础上还要增加。

根据财政部发布的信息显示，2013年全国地方财政总收入约为6.8万亿元，面对2.39万亿元的待偿还债务，不知道地方政府是否真的做好了准备，又是否真的有能力偿还。山东省目前推出了自发自还的地方债，试图闯出一条新路来缓解地方债的压力，这只是一个开始，未来充满变数。endprint