美英外资银行监管新规引领全球新趋势

尚劲宏

2008年的国际金融危机在重创美国金融市场的同时，也让美联储登上了其有史以来最强大监管权限的“巅峰”。顶着超级联储的耀眼光环，在经过多年的努力之后，美联储终于在2014年2月18日通过了“严”字当头的外资银行监管新规。而紧随其后的2月26日，英国央行下属审慎监管局（PRA）也公布了一份主要是针对非欧盟地区银行的“严苛”监管规则（征求意见稿）。美英这些自提出以来就饱受争议的监管新规势必对外资银行产生重要影响。赞美也好，批评也罢，透过喧嚣，避开一些细枝末节，人们应当意识到的是，银行监管标准提高或将成为全球趋势。对于正在走出国门的中资银行来说，不应忽视其带来的影响。

美英相继出台金融监管新规

当地时间2月18日，美联储正式出台了加强大型外资银行监管新规，把在美国运营的部分大型外资银行纳入和本国大型银行相同的监管框架。根据新规，美联储将提高对资产500亿美元以上的外资大银行的监管标准，主要包括流动性、风险管理和资本三大方面。首先，美联储规定，资产超过500亿美元的外资银行，必须在其美国各子公司之上，建立一家中间控股公司。这家外资所有的中间控股公司，必须和美国其他控股公司一样，满足美联储在风险管理以及资本金等方面的监管要求。同时，美联储的常规资本金规则以及压力测试等也适用于这家中间控股公司；其次，在美国资产额达到500亿美元之上的外资银行还必须成立美国风险委员会，并且雇佣一位美国首席风险管理官，用以确保该外资银行对其美国业务风险有正确的理解并进行有效的管理。除此之外，这类外资银行还必须适用美联储已经提高的流动性风险管理标准、流动性压力测试等。在假定30天极端市场环境之下，这类外资银行需持有应对危机所必需的高流动性缓冲资产；第三，外资银行总资产在500亿美元之上的，但其在美国的资产额却不足500亿美元的，也需遵循审慎原则。不过，这类外资银行在资本金、流动性、风险管理以及压力测试等方面承担的监管义务，将少于在美国资产额达到500亿美元的外资银行。另外，美联储还要求，资产额超过100亿美元的外资银行，需接受美联储压力测试的要求；而资产额超过100亿美元且该公司股票在美国公开交易的外资银行，需满足成立风险委员会的要求。据美联储介绍，上世纪90年代，在美运营的外资银行分支机构主要依托母公司获得资金在美国开展业务，往往拥有足够的现金储备，而且业务主要集中在传统信贷上。但这一趋势在过去10年间发生了改变，在美外资银行已越来越多依赖美元短期批发融资为其非美国分支提供资金。

在美国通过外资银行监管新规后仅几日，2月26日，英国央行下属审慎监管局（PRA）也公布了一份针对外资银行，主要是非欧盟地区银行的“严苛”监管规则（征求意见稿）。新规则主要加强了对外资银行分支机构的监管，除要求每年两次报送财务数据外，还将开展有关监管标准和对英国经济影响的评估，限制其零售业务和批发业务规模。在适用范围方面，规则不仅适用于某一银行在英国的分支机构还适用于整个银行，对已经设立的和新设分支机构均适用。但值得注意的是，在英国的外资银行分支机构和附属公司适用不同法律，受到的监管方式存在较大差异。分支机构不具有独立法人资格，没有单独资本要求，虽受PRA和母国监管机构共同监管，但以母国监管为主，PRA对其监管比较松。而附属公司具有独立法人资格，与英国本土银行一样，受当地法律管辖，需达到英国资本、流动性监管要求。PRA拥有与母国监管机构相同的监管权力和框架，对其监管相对严格。

监管新规引发外资银行担忧

根据以往的监管做法，美联储对外资银行的整体风险配置情况了解得相对模糊。这些在金融危机爆发前就积累多时的问题在危机中展露无遗，增加了跨境融资风险，威胁了金融稳定。在金融危机期间，美联储通过紧急贷款形式为在美运营的外资银行提供了数千亿美元流动性资金。批评人士认为，用美国纳税人的钱去补贴外资银行损害了美国纳税人的利益。

此次新规是美联储依据2010年通过的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（《多德-弗兰克法案》）而设定的。而在此前，美联储分别于2012年1月和12月制定了针对美国大型银行和外国大型银行的监管细则。此次通过的最终版本则将这两套监管体系合二为一。这样的规定将有利于增强对外资银行在美业务的管理，促使它们准备足够的风险管控工具以应对市场压力。美联储主席耶伦表示，金融危机表明，大型银行机构一旦出事将影响金融系统稳定并伤害实体经济。传统监管手段在防范这类风险方面存在重大弊端，新规定正是试图弥补这些监管软肋。

新规引致了一些外资银行的声讨。对于美外资银行监管新规，包括巴克莱、德意志银行、瑞士信贷、瑞银集团等诸多欧洲银行将首当其冲地受到影响。在公共评议阶段，德意志银行和巴克莱银行就均对此提出异议。外资银行担心这样的规定将增加他们的运营成本，迫使它们向美国分支注入更多资本，限制了它们跨境调配资金的能力，并有可能与本国规定产生冲突。

在美联储将严厉监管之“手”伸向外资银行之后，在欧洲经济暂现暖阳之时，美国外资银行监管规则是否会令本来资金就不富裕的欧洲银行业再度遭遇釜底抽薪之苦？同时，在美联储收紧外资银行监管之后，是否会导致外资银行缩减其美国业务或者撤离美国？不少经济学家同样是心存担忧。他们认为这些规则存在着过于严厉、不公正等缺点，并可能伤及美国与欧洲的关系。如国际银行家学会执行官莎拉·米尔勒就指出，“我们对美联储在实施时点上的让步感到欣慰，虽然美联储认为这些规则不会对外资银行的资本活动带来明显影响，但我对此保持怀疑。”

英国新监管规则征求意见稿也同样表示，新监管规则主要加强了对分支机构的监管。在适用范围方面，规则不仅适用于某一银行在英国的分支机构还适用于整个银行，对已经设立的和新设分支机构均适用。在具体监管方式上，PRA将首先评估外资银行在母国是否受到与英国同等的监管，具体评估母国监管规则、监管信息共享及监管机构能力和独立性等方面，并让母国监管机构保证该银行的应急方案在分支机构发生危机时，能够降低对英国金融稳定性的影响。在此基础上，PRA将与母国监管机构签订监管协议，以明确各自应承担的审慎监管职责。同时，PRA将限制零售业务规模较大的分支机构发展，也希望从事批发业务分支机构的规模不要影响到英国经济，除非满足一些例外条件。如果分支机构未达到监管要求，PRA将向母国监管机构提出，在没有得到有效处置后，PRA将采取相应行动，包括拒绝新分支机构设立的申请以及取消现有机构经营许可。从事零售业务的那些对经济有重要影响的分支机构将受到严重冲击，因为PRA不希望它们的零售业务规模太大。新监管规则的实施可能使一些分支机构关闭或者转为附属公司，并因此承担一些成本支出。

提高监管标准渐成全球趋势

继2月18日美国终于将外资银行这座“城池”纳入到后危机时代严厉金融监管体系的新“版图”之中，英国紧随其后提高银行监管标准，这一方面说明英国想保护国内银行机构；另一方面将影响包括中国在内的非欧盟地区银行业务发展和盈利能力。

按照规定，未来只要是资产超过500亿美元的大银行，不管是美国银行还是外国银行都将实施包括资本比率、风险管理、压力测试和流动性要求在内的统一监管标准。虽然这些规则延续了后危机时代美国金融监管改革中适度从严的基调，但与2010年12月出台的最初的外资银行监管草案相比，美联储还是在部分问题上作了变通。首先，美联储将需要在美国设立中间控股公司的外资银行资产额的“门槛”，从草案的100亿美元上升至500亿美元。此外，在美资产超过500亿美元的外资银行还需将其所有在美分支并入一家中间控股公司。根据美联储的预测，目前这类外资银行的数量大约在15家到20家左右。其次，美联储将外资银行监管规则实施日期定为2016年7月1日，这比草案中的实施日期延后了1年多。第三，对于外资银行设立的中间控股公司的资本充足率的实施日期，美联储最终也决定延后至2018年。

由于英国与欧盟签署了银行监管相关协议，新监管规则主要针对的是非欧盟地区的银行。目前英国有外资银行分支机构145家，总资产占英国银行总资产31%，相当于英国GDP的160%；外资银行附属公司总资产占英国银行总资产14%。其中，非欧盟地区银行分支机构82家，占外资银行分支机构总数的57%，资产占外资银行总资产的63%。而欧盟很可能出于报复等原因，对欧洲的美国银行附以更严格的监管义务。4月15日，欧洲议会投票通过了银行业联盟法案的最后部分——单一清算机制和国家存款担保基金规定。至此，由单一监管机制、共同存款保险机制和单一清算机制为三大支柱的欧洲银行业联盟终于在理论上由构想变成现实，这被认为是欧元区成立10多年来欧洲金融一体化的最重大步伐之一。

如此看来，未来会否有更多的国家提高银行监管标准？对于大型跨国银行来说，它们在未来可能不得不面临更高额的资本金要求，这是否意味着它们早先凭借雄厚的全球流动资本而占据的绝对竞争优势会逐渐消失？这是否又会对全球银行业带来新的变革和机遇？尽管有着很多的不确定因素，但有一点是逐渐明朗的，那就是，银行监管标准和提高和措施的强化正在成一种全球性趋势。

监管新规如何影响中资银行

考虑到须向美国机构追加资本、重组业务和提高盈利要求，德意志银行等外资银行在去年资本新规刚提出时就表示强烈反对。在我国银行业积极“走出去”的背景下，目前中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行和招商银行等在美已经设立了分支机构。针对美联储通过的对外资银行资本要求规范的最终版本，外资银行在美经营自然要按照当地标准和要求。由于我国银行监管标准已与国际看齐，有些要求甚至更高，且我国银行规模较大，各行虽然没有详细披露在美资产情况，但即使需要追加资本，也不会构成负担。

与此同时，我国银行监管已经与国际看齐，积极推进巴塞尔协议Ⅲ的实施，而且要求更高。无论资本、流动性，还是组织管理的规范性，我国银行业都是领先的。我国银行业经营要比美国稳健，资本充足、杠杆率低，更重要的是我国银行衍生产品没有美国本土银行的那么复杂。美联储要求设立中间控股公司、增加资本金要求，主要针对的是那些业务复杂的银行。因此，拥有比较复杂投资和衍生品的银行会受到较大冲击。而我国银行资产相对单一，受到的影响不会太大，压力测试也不会有问题。

针对资本新规对我国银行进入美国市场的影响，从某种程度上讲，“走出去”是大趋势，美国是一个重要的市场，对美国监管标准的适应是必须达到的条件，我国银行应关注监管标准的最新动向。

同时，由于英国与欧盟签署了银行监管相关协议，新监管规则主要针对的是非欧盟地区的银行。规则征求意见稿显示，中国银行、中国工商银行、中国建设银行、交通银行等已在英国设立分支机构，其中中国银行、中国工商银行和中国建设银行等已在伦敦设立附属公司。由于我国银行在英国网点不多、资产规模有限，目前来看，新监管规则对中资银行影响不明显；不过长期来看，监管标准的提高将是一个挑战，我国银行应积极调整自身战略，在适应标准的同时，提高自身竞争力。我国银行要密切关注新监管规则对经营的影响，因为监管标准提高肯定会增加运营成本，降低利润水平。

总之，银行监管强化或是一种趋势，未来欧盟也可能推出新的监管标准，这将使我国银行“走出去”面临挑战，国际化战略可能需要为此而调整。不过我国银行“走出去”的步伐不会因此减退，而且资本新规还可能是机遇。一方面，我国银行业在详细分析新规的基础上，通过调整业务范围和资本配置，制定与自身相适应的发展战略，将提高在美国市场的竞争力。另一方面，新规的实施可能会导致一部分银行削减在美英的业务，从而导致市场出现一定的重组，对我国银行来说或许是拓展业务的难得机会。我国银行应快速有效地做出积极应对并调整发展战略，能否抓住机遇将决定我国银行业在海外发展的强劲势头能否持续。