产业集聚 发展转型——乐清市节约集约用地的做法

乐清市国土资源局 屠俊勇

产业集聚 发展转型
——乐清市节约集约用地的做法

乐清市国土资源局 屠俊勇

乐清市地处浙江省东南部沿海，是温州大都市区北翼副中心，辖9个镇8个街道，全市户籍人口127.79万，外来人口72万，外出人口30多万，全市常住人口约160多万。乐清是“温州模式”的主要发祥地，是一个工业重市、经济强市和人口大市，也是中国百强县之一，为温州市首个工业产值超千亿的县（市、区），拥有12张国字号工业产业金名片、4张国字号农业产业金名片和3张国字号文化金名片，经济总量至今连续17年在温州各县（市、区）保持第一。

近年来，随着乐清市经济社会的快速发展和城镇化进程的不断推进，土地资源稀缺所带来的要素制约效应越来越明显。为了突破土地资源“瓶颈”，乐清市全面实施节约集约用地战略，把节约集约利用资源作为加强国土资源管理的切入点，把国土资源节约集约模范县（市）创建活动作为以资源利用结构调整促进经济结构转型升级、以资源利用方式转变促进发展方式转变的有力抓手，结合全市实际，大力探索国土资源节约集约利用新机制、新模式，全市国土资源节约集约利用工作迈上了一个新台阶。

一、科学编制规划 优化空间布局

乐清市严格控制建设用地规模，科学配置城镇工矿用地，整合规范农村建设用地，保障必要基础设施用地，优化建设用地结构和布局，加强建设用地空间管制，从规模、结构、时序等方面，研究建立建设用地节约集约利用的土地利用规划指标体系。在新一轮土地利用总体规划修编中，乐清市严格按照建设资源节约型社会的要求，实行最严格的节约集约用地制度。首先，以需求引导和供给调节合理确定新增建设用地规模，强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。该市要求，各类规划要与土地利用总体规划相衔接，各类建设用地既要符合土地利用总体规划和年度计划，又要遵循节约集约利用土地的原则和要求，优先安排集约用地水平较高的建设项目。规划到2020年，全市城乡建设用地规模控制在1.42万公顷以内；新增建设用地占用土地控制在4977公顷以内；人均城镇工矿用地控制在95平方米以内；万元二、三产业耗地量降至23.2平方米。其次，以规划统筹和政策引导合理调整产业结构及科学优化空间布局，有效保障先进制造业、高新技术产业、新兴产业、现代服务业等集约用地程度高的产业用地需求，促进经济结构转型升级。在不破坏生态环境的前提下，合理引导城乡建设用地向低丘缓坡、沿海围垦区和地上、地下发展，优化建设用地空间布局，促进土地利用模式创新。

胜利塘北片围垦造地开工仪式

二、坚持四项举措 确保耕地红线

能不能把粮食安全的主动权掌握在自己手中，保护耕地是根本。乐清市从四个方面严守耕地红线，确保耕地保护面积稳定，耕地质量不断提高，至2013年年末，全市耕地保有量40.185万亩，基本农田保有量36.4512万亩，远远高于上级下达的保护指标。

1.探索建立耕地保护共同管理机制

为切实保护耕地，探索建立耕地保护共同管理责任机制，乐清市先后出台一系列保护耕地和打击违法用地的政策意见，明确各部门、镇街、村居的职责，及时签订耕地保护责任书，形成完善的耕地保护责任体系。同时，健全违法用地报告制，基层国土所（分局）每月3日定期向当地镇（街道）汇报辖区内土地违法的宗数、非法占用耕地及基本农田的面积等。建立耕地保护考核机制，每年组织开展耕地保护考核，有效形成了土地管理变“一家管、大家用”为“大家管、大家用”的良好工作格局。

2.探索开展基本农田保护补偿机制试点

该市积极探索开展基本农田保护补偿机制试点工作，进一步提高保护基本农田的积极性和主动性。一方面，建立村、镇（街）、市三级基本农田（标准农田）和耕地保护数据库，将基本农田（标准农田）和耕地保护总面积落实到村。另一方面，以村委会为基本农田保护补偿对象，建立补偿机制，明确补偿标准，补偿资金于每年年底一次性申请，次年年初一次性发放。落实仙溪镇基本农田保护补偿机制试点镇奖励资金57.6万元。

3.施实1 6.亩5高万标准农田建设任务，重点抓好高标准农田示范县建设

乐清市结合粮食功能区、低中产田改造、农发项目建设，通过提升一批、认定一批、建设一批方式，完成16.5万亩高标准农田建设任务。

4.严格做好基本农田定区划界工作

由乐清市国土资源局牵头，指导各镇（街道）做好保护界桩、标牌的实地设置、与各村签订基本农田保护责任书、向承包户发放保护卡、落实基本农田保护地块保护责任人等工作。同时，乐清局会同农业部门将收集相关图表（册）、资料，收集后统一上交到基本农田数据库，做好自验和迎接初验、省级验收工作，确保乐清市基本农田划区定界顺利验收。

开发区乐商创业园现状图（翁垟标准厂房）

三、统筹山海资源 保障经济转型

解决乐清发展空间问题，根本在于统筹山海资源。近年来，乐清市委市政府围绕低丘缓坡和滩涂围垦造地，扎实推进耕地垦造工程，为乐清市重大项目落地，促进经济转型发展，作出了强有力的保障。2010年以来全市实施垦造耕地项目88个项目，新增耕地1.2万亩（低丘缓坡造地5861亩，滩涂围垦造地6201亩），其中乐清市胜利塘北片滩涂围垦总规模1.01万亩，规划新增耕地6276亩，工程从2004年到2013年历经十年，总投资5.37亿。截至目前，已垦造新增耕地6201亩。2014年已启动低丘缓坡垦造项目36个，规划新增耕地6898亩。

针对平原地区空间不足的特点，乐清市充分发挥背山靠水的优势，积极探索山坡地利用和围填海利用工程，大胆向未利用地要地。该市提出了山坡地发展战略，进行了造地改田、土地整理、小流域治理、农业综合开发以及兴办特色工业小区等一系列低丘缓坡综合开发活动。在虹桥、柳市、清江等5个镇，利用非耕地1800亩，建成虹桥溪西、柳市新光工业区、北白象坂塘工业区、石帆霞雪工业区、清江三江工业区等5个低丘缓坡工业小区，引进企业150家，创工业产值132亿元。与此同时，乐清市编制出台了《乐清市低丘缓坡利用规划》，确定了近期、中期、远期的低丘缓坡开发计划，切实提高低丘缓坡综合开发的计划性和可操作性，确定了14个山地利用区域，留出了5600亩建设发展空间，大大缓解了乐清企业发展对土地的需求。另外，乐清市充分利用位于港口岸线的地理优势，通过围填海造地向海洋要地。目前正在实施的乐清湾港区一期是乐清历史以来通过大型土工织物充填袋技术围填海造地的最大项目，开发岸线16.6公里，北起虹桥镇黄家里，南至虹桥镇和天成街道交界的西干河，规划区域60.8平方公里。其中临港产业建设用地40多平方公里，通过围填海形成陆域的面积为3694亩。功能布局分为码头作业区、临港工业区、现代物流区和船舶制造基地等4块，设计吞吐能力8200万吨，集装箱595万标箱。据测算，乐清湾港区一期全部建成后，年总产值将达1500亿元以上，相当于再造一个乐清的经济总量。

四、效益引领集聚 促进产业升级

乐清市针对企业发展经营规模低、小、散，土地利用方式粗放、浪费等问题，按照“效益优先、适度超前、引导集聚、集约经营”的指导思想，引领企业向规范化、集团化发展，并鼓励企业向园区集聚。现全市已形成乐清市经济开发区，温州大桥工业园区等上规模的工业园区，各镇、街道也成立了不同规模的具有地方特色的工业园区，促进了企业转型升级发展，提高了土地的产出效益。全市工业用地固定资产投资额达300万元/亩，工业用地产出率为32万元/亩。2012年底，经济开发区抓住全省开展第二轮整合提升的有利时机，深入开展整合提升工作，规划面积扩展到158平方公里，发展格局定位为“一区六园”。“一区”即乐清经济开发区，“六园”包括乐清高新技术产业园、柳市新型电工电器产业园、北白象智能电器和新材料产业园、乐清湾港区现代临港产业园、虹桥电子信息产业园、雁荡山旅游文化创意产业园。2013年，“一区六园”工业总产值1326亿元，工业规模以上工业企业数811家，在全省46个省级经济开发区综合考核中，乐清经济开发区综合分值位列第二，经济规模和综合效益分别位列第一。目前，开发区正积极创建国家级经济技术开发区，形成了一套节约集约用地的新模式。

1.针对新增建设用地，实行全过程节约

在供地前，注重提高入区标准，利用门槛节地。乐清通过上浮工业项目建设用地控制指标，引导企业提高投入产出强度，有效提高土地利用效率，使土地节约集约程度不断深化。当前，经济开发区实现地均产出强度36万元/亩，远高于省级标准。在供地中，组织专家优化供地方案，利用论证节地。对于重点工业项目，组织规划、招商、经贸、发改委、环保等相关部门并聘请专家，根据拟建建筑面积、预计投资总额及达预期产出水平等指标对供地方案进行论证及优化，核定企业用地规模，节约新增用地面积。在供地后，开展土地合同监管制度，利用监管节地。

2.针对存量建设用地，实行深挖潜节约

乐清市为挖掘企业土地利用强度，规定企业对原有低效厂房进行改造，提高容积率，不另行收取土地出让金和城市基础配套费，并利用税收等优惠政策，鼓励企业加大投资强度，提高工业用地容积率及建筑密度。通过实施企业用地进行批后巡查、土地出让合同监管、闲置土地监管与转让、抵押和查封等一系列行之有效的制度，挖掘土地潜力。2010年以来全市共计收回闲置土地项目2个；督促68个项目按合同要求开工建设；与65家违反合同约定开竣工时间的企业签订《补充协议》，为引进新项目提供用地保障。

3.实行优扶劣汰，实现产业集聚、用地集约

一方面，乐清市依据各开发区产业政策和产业发展方向，制定差别化和有针对性的地价政策，对符合产业发展要求的建设项目给予支持，并通过科学适当的价格杠杆手段，结合不同产业的工艺和经营特点，引导其在不同的园区适当集聚。目前，已形成高新技术产业集群、先进制造业集群、电子信息产业集群等。通过集聚效应，达到土地集约利用的目的。另一方面，乐清市自2012年开始，对老工业区低效用地进行“腾笼换鸟”，引进高新技术产业，提高土地利用效率。截至目前，已推进了10家企业进行自主升级改造，通过产业升级、提高土地集约利用总体水平，节约土地近150亩。同时以“亩产论英雄”工作为抓手，科学制定企业综合评价体系对全市企业进行综合测评，每年评选年度百家企业，在企业税收、土地供应等方面给予优惠政策。

第三届模范县创建工作动员大会

五、挖掘存量潜力 提高用地效率

盘活存量建设用地，提高土地利用效率，对于严格土地管理，切实保护耕地，缓解建设用地瓶颈制约，促进乐清市经济持续稳定健康发展，具有十分重要的意义。近年来，乐清市着重从以下几个方面挖掘存量土地利用潜力，切实提高用地效率。

1.积极实施“改造挖地”

通过农村土地综合整治、旧村改造、“城中村”改造、农房集聚改造等有效途径，切实提高土地利用效率，从而改善农民的生产生活环境，推动农村经济社会发展和维护社会稳定。乐清市从2007年开始对全市村庄进行改造规划，市委、市政府相继出台了《乐清市旧村改造管理试行办法》《实施农村土地综合整治工作方案的通知》《乐成中心城区城中村改造实施方案》《农房改造集聚置换暂行办法》等文件；2012年市政府又通过“政府指导、街道主导、村集体主体、市场化运作”的城中村改造模式，制定出台了“四策合一”的政策即《乐清市城中村改造、一般村改造、农房改造集聚建设、城市建设房屋征收补偿暂行办法》，为实施切实挖掘土地利用潜力，提高用地效率提供了强有力的政策保障。

2012年以来，乐清市共实施旧村改造项目15个，建筑面积98.45万平方米，能使4635户群众得到安置；实施农房集聚项目7个，建筑面积49.39平方米，涉及安置户3248户。全市已启动乐成街道山峰垟村、仙溪镇高余村等21个农村土地综合整治项目，使用增减挂钩指标1672亩，该21个项目中，涉及46个村拆旧村庄，拆旧复垦区面积1835亩，建新区安置面积999亩，挂钩面积704亩，目前已有37个村通过了复垦工程方案，其中3个村已拆旧开始实施复垦。

2.努力向空间要地

为缓解乐清市工业用地紧张状况，提高工业用地节约集约利用水平，支持工业企业发展壮大，乐清市政府作出决定，对现有工业用地在符合规划、不改变用途的前提下，企业通过加层改造整理增加容积率的，不再增收土地价款和城市建设基础设施配套费；对新增工业用地，其超出容积率控制标准或低层、多层、高层分别大于1.2、1.5、2.0容积率的部分，免予收取土地价款和城市建设基础设施配套费，并取消关于对招拍挂项目五年内不准提高容积率和建筑密度的规定。2012年至2013年，乐清市通过增加容积率，成功为110宗工业用地增加建筑面积39.97万平方米。年产值达3亿元的乐清民扬集团，将规划建设的厂房从五层增加到十层，容积率从原来规划的1.5提高到3，节约土地面积128.5亩，新厂房建成后，企业产值提高30%。

3.实施“退二进三”节地

乐清经济一直以工业低压电器制造为主，而乐清电器产品又一直在低附加值上徘徊，加上土地资源奇缺，产业结构调整已成为经济发展的必然要求。为此，乐清市积极探索研究，按照政府引导、企业自愿、市场运作的原则，将已经不适应城市规划要求的工业用地转变为第三产业用地，自2010年陆续出台《乐清市“退二进三”暂行办法》《“退二进三”工作规程》《“退二进三”土地出让金补缴方案》《“退二进三”实施办法》等政策文件，对项目办理“退二进三”方式、出让金收取标准作了规定。抓住“退二进三”的机遇，二产与三产齐头并进，企业进入了一个新的高速发展时期，实现了乐清经济的有效转型。历年来为乐清市乐斯化工厂办理改变用途即“退二进三”经营乐清市金鼎大酒店，收取土地出让金1870万元；办理临时“退二进三”项目31个，收取土地收益金1418.98万元。

4.探索疏堵结合用地

乐清市自2010年强力推进各类拆违整治以来，积极摸索拆后空间利用模式，尝试在农村集体建设用地上以批准拨用的方式审批村标准厂房、外来人口居住区、农贸市场等村公益项目，堵疏结合，切实提高土地利用率。完成柳市镇方斗岩等42个拆后空间利用的项目，涉及土地面积33.14公顷，建筑面积近80万平方米，目前已有15个村完成建设。

5.鼓励农房流转控地

乐清市逐步建立了独具乐清特色的农房产权流转模式，在设定的条件下允许农房在本市范围内的农户之间流转，既充分尊重农民意愿，最大限度地满足农民向城镇集聚的需求，又防止了农户建房无限制地向新增村庄扩张的趋势，有效促进土地、资本、人力资源等要素自由流动，激发了乐清农村经济的发展活力。另一方面，农房流转又在一定程度上破除了农房旧体制对城乡一体化的制约，加快了乐清城乡统筹发展，为农村的城镇化和农民的市民化提供了现实基础，提高了土地的综合利用率。2010年至2013年底，全市共办理农房转移登记4216件，建筑面积70.56万平方米。

六、强化执法监察 规范有序用地

多年来，乐清市始终坚持国土资源可持续发展方针，充分发挥土地、矿产对地方经济和社会发展的基础作用，不断规范国土资源管理秩序，加大依法监管力度。先后组织开展了土地违法违规行为专项整治行动、土地执法“百日行动”“治乱拆违”和城市建设“六必拆、违必拆”、年度土地矿产卫片执法检查等专项行动。该市采取领导挂帅与全员参战、日常巡查与集中打击相结合的执法方式，找准执法关键点，拓宽执法面，对违法违规行为做到及时发现、及时制止、及时查处。国土资源系统主动会同公安机关联合执法，齐抓共管，形成合力，取得了良好的执法监察效果，构建了国土资源节约集约利用新秩序。2012年至2013年，全市共立案查处历年和本年违法用地110件，涉及土地面积228.72亩、耕地面积126.35亩；拆除违法建筑7984宗，累计建筑面积613.11万平方米。

随着执法力度的不断加大，乐清市违法用地态势逐年下降，2012年违法占用新增建设用地比率仅2.39%，实现了“杜绝增量，消化存量”的节约集约用地管理理念。与此同时，乐清市致力于构建执法管理和节约集约用地的长效机制。

首先，建立政府主导、部门联动、齐抓共管的执法监察机制。从查处非法转让、买卖宅基地、闲置土地和各种严重破坏、浪费土地资源的违法违规案件入手，按照国家三部委联合下发的关于《违反土地管理规定行为处分办法》，把查事与处罚当事人和责任人结合起来，一案一策，动真碰硬。2012年以来移送公安侦查7件，建议党纪处分7人，国土、纪检、监察、建设、规划、公安、工商等相关部门通过持续开展用地情况的执法检查，形成多部门联动、互相协调、共同推进的执法机制。

其次，加大土地资源日常执法巡查力度，及时制止违法用地苗头。乐清市以加强土地执法队伍和作风建设为切入点，加大日常执法巡查力度，力争将土地违法事件消灭在萌芽状态。2012年以来，进行土地巡查8527次，制止违法行为3418次；进行矿产巡查1481次，制止非法采矿902次，查扣非法采矿各种机械和配件246台（件）。同时，以完善执法监管责任追究制度和问责奖惩制度为抓手，切实提高办案质量和结案率，实现2012年、2013年两年结案率100%。出台了《乐清市违法用地违法建设责任追究办法》，对土地违法违规行为不制止或隐瞒不报、压案不查的，严肃追究相关人员责任；对典型违法违纪案件，通过电视、报纸等媒体及时曝光，树立正气，教育他人，以儆效尤。

第三，提高国土资源执法管理的公众参与度。按照预防在先和早发现、早报告、早制止的原则，积极探索加强基层执法监察网络建设，不断完善土地执法巡查责任制度和上下联动制度，广泛发动群众特别是广大农民群众积极参与，形成基层执法监察网络。同时，鼓励有关土地资源开发、土地节约集约利用等各类公益活动，形成政府主导、部门监督、公众参与的土地执法监管新机制，促使乐清市国土资源保护和节约集约利用工作上了一个新台阶。