平原感潮河网地区防汛减灾能力评价指标体系研究——以上海市为例

唐迎洲 ，徐贵泉

（1.上海市水务规划设计研究院，200233，上海；2.上海市水务局水环境研究工作室，200112，上海）

一、研究背景

平原感潮河网地区位于流域入海口，易受上游洪水、下游高潮、区域暴雨和台风的多重影响，甚至出现“几碰头”的情况，造成区域复杂的防汛格局。科学评估一个城市或流域的防洪减灾能力、防汛安全风险，可以更好地引导全市防洪减灾能力建设方向，规范全市防洪减灾能力建设行为，调控全市防洪减灾能力建设进程，但目前缺乏全面、系统的规范标准和评价方法等技术支持。为此，本研究结合上海平原感潮河网型特大城市建立了一套具有指导性和约束性的防汛减灾能力评价指标体系，以提升城市防汛能力，保障城市经济社会可持续发展。

二、防汛减灾能力评价指标体系框架设计

本研究紧紧围绕上海市城市发展和建设需求，结合上海市地理位置和防汛特点，将全市防汛减灾体系划分为工程性防汛减灾体系和非工程性防汛减灾体系两大部分。在此基础上采用分层结构的指标体系框架设计方法：

①第一层次为专题领域，即“工程性防汛减灾体系、非工程性防汛减灾体系”两大部分。科学完善的防洪减灾体系应实现工程措施与非工程措施有机结合，协调好客观存在的人与汛的利害关系，将受灾损失降至最小，实现最佳的减灾效益。

②第二层次为评价主题，按照专题领域确定不同的评价主体，以评价指数的形式体现，满足相关政府职能部门建设、管理、监督等方向的需求。

③第三层次为具体指标，筛选反应评价主题核心内容的具体指标，以指标数值的形式体现，满足上海市防汛减灾标准量化、规范防汛减灾各项行为的需要。筛选的指标力求“全面、客观、可量化”。

三、上海市防汛减灾能力评价指标体系构建

1.工程性防汛减灾指标体系

防汛减灾工程是城市重要的基础设施。依据上海市地理位置和防汛特点，其防汛减灾工程主要包括“沿江沿海挡潮的海塘工程、黄浦江及其主要支流防洪挡潮的防汛墙工程、全市14个水利分片组成的区域除涝工程和城镇雨水排水工程”，共计4条防线。

（1）海塘工程体系

上海构筑海塘历史悠久，三国时杭州湾北岸就已建有金山咸潮塘，但限于财力、物力、技术等多种原因，新中国成立前修建的海塘防御能力都较低。新中国成立后，全市海塘工程主要依据市政府要求，统一按“八五标准”实施建设，即堤顶高程8m(吴淞零点)，顶宽5m。目前，全市海塘主要分布在沿长江口—杭州湾的宝山区、浦东新区、奉贤区、金山区等大陆一线以及长江口的崇明、长兴、横沙三岛外围。根据2013年上海市政府批准的 《上海市海塘规划（2011—2020 年）》，全市大陆片及长兴岛海塘防御标准为200年一遇（200年一遇高潮位加同频风），崇明及横沙岛海塘防御标准为100年一遇（100年一遇高潮位加同频风）。海塘工程相关防汛减灾指标以及选取理由见表1。

（2）防汛墙工程体系

上海市自1956年开始修建防汛墙，并开展了防御标准等相关专题研究。1986年9月国家计委批复同意将上海市区防汛墙防汛标准从接近百年一遇提高到千年一遇。但全球气候变化、地面沉降、海平面上升等众多因素影响，原千年一遇标准已降至约200年一遇。2004年，上海市水务局组织相关部门对黄浦江潮位开展研究，研究成果提高了黄浦江的设防标准潮位值。全市防汛墙工程体系主要包括黄浦江干（支）流及上游拦路港、红旗塘、太浦河、大泖港等堤防及相关建（构）筑物，以及苏州河干（支）流堤防及相关建（构）筑物，涉及浦西所有行政区以及浦东新区。防汛墙工程相关防汛减灾指标以及选取理由见表2。

表1 海塘工程防汛减灾指标一览表

表2 防汛墙工程防汛减灾指标一览表

表3 区域除涝工程防汛减灾指标一览表

（3）区域除涝系统工程体系

上海市河网水系发达，新中国成立初期通过农田基本建设开展全面水利规划，整治开挖了蕰藻浜、淀浦河等一些骨干河道，并结合水系、地形、水文等特点以及与外围大水体之间的关系等条件，提出了水利分片综合治理的设想和规划，将全市除苏州河以南的老市区外，基本条件类似的地区划分成14个自然片进行综合治理（12个建控片和2个敞开片），并明确了各水利片的治理标准以及除涝工程布局和规模。目前14个水利分片的治理格局基本形成。区域除涝系统工程相关防汛减灾指标以及选取理由见表3。

（4）城镇雨水排水系统工程体系

2000年上海市水务局成立后，充分发挥水务一体化优势，针对全市排涝格局和相关规划成果，组织研究，提出了全市雨水排水模式、标准和布局。其中雨水排水模式包括城市小区强排水模式、缓冲式排水模式、区域排涝模式三类。中心城形成以城市强排水模式为主，缓冲式排水模式为辅的格局；中心城以外地区形成以缓冲式排水和区域排涝模式为主，城市强排水模式为辅的格局。设计标准为：一般地区暴雨设计重现期采用1～2年，降雨强度为36～44 mm/h；重要地区暴雨设计重现期采用3～5年，降雨强度为50～56 mm/h。城镇雨水排水系统工程相关防汛减灾指标以及选取理由见表4。

2.非工程性防汛减灾指标体系

非工程性防汛减灾体系是遭遇超标准汛情、降低灾情影响的重要措施，主要包括水文气象监测预报、防汛抢险救援预案以及法规体系约束等措施。

（1）水文气象监测预报体系

功能齐全、预报精细、预警及时、覆盖城乡的防汛减灾监测预警预报能力，是防汛部门制定防汛预案的基本依据，对于提高城市防灾减灾能力、促进经济社会又好又快发展具有重要作用。主要包括气象监测、地面积水点监测、水体监测即“天—地—水”为一体的防汛减灾立体监测体系。根据统计，目前全市的水文、气象监测站网建设已经满足相关规范要求，但监测预报的精度等与城市发展需求仍存在一定差距。水文气象监测预报体系相关防汛减灾指标以及选取理由见表5。

（2）抢险救援保障体系

抢险救援保障体系指防汛抢险指挥，为抢险救灾提供物资、装备、应急通信、社会动员等方面的能力。受储备救灾物资装备的数量、种类、资金保障情况、应急反应有效性、交通运输状况、社会动员力量等方面的影响。抢险救援保障体系相关防汛减灾指标以及选取理由见表6。

表4 城镇雨水排水系统工程防汛减灾指标一览表

表5 水文、气象监测预报防汛减灾指标体系一览表

表6 非工程性防汛减灾指标体系一览表

表7 非工程性防汛减灾指标体系一览表

（3）法律法规约束体系

在认真落实国家相关法规政策的基础上，上海市出台了一系列与本市防汛密切相关的法规文件，目前基本形成以《上海市防汛条例》为骨干、一系列规章制度为支撑的防汛法规体系。法律法规约束体系、相关防汛减灾指标以及选取理由见表7。

四、结 语

本文根据上海市防汛减灾工作特点和需求，结合国内外相关研究成果,将上海市防汛减灾措施划分为工程性与非工程性两个方面 （一级指标），并此基础上划分出7个二级指标，并通过深入分析全面客观地提出了15个工程性三级指标和12个非工程性三级指标（大部分指标的基准值可以通过基础资料调查分析量化得出，如无法调查得出，可以采用专家打分法等方法取得），为全面、客观和量化开展上海市防汛减灾能力评价奠定了基础。研究成果对其他平原感潮地区的防汛减灾能力建设具有一定的参考价值和指导意义。

[1]上海市防汛指挥部办公室.上海市防汛工作手册[M].上海：上海科学普及出版社，2008.

[2]徐双全.上海海塘建设历史、现状和展望[J].城市道桥与防洪，2004（3）.

[3]叶鸣，倪雄，潘崇伦.上海市防汛指挥3级视频会商系统建设[J].水利信息化，2011（5）.