“省管县”改革对经济增长的实证研究——来自浙江省各县的经验分析

周武星，田 发，蔡志堂

(上海理工大学 管理学院，上海 200093)

“省管县”改革对经济增长的实证研究
——来自浙江省各县的经验分析

周武星，田 发，蔡志堂

(上海理工大学 管理学院，上海 200093)

基于1998—2007年浙江省各县级数据，本文首次利用双重差分方法评估了浙江“省管县”体制改革对经济增长的影响。研究发现，在剔除了其他相关因素对经济增长的影响后，实行“省管县”体制改革各县经济增长率要比尚未实行该政策的各县经济增长率高出1.489个百分点。

“省管县”；经济增长；双重差分法

一、引言

改革开放至今，我国目前普遍实行的“市管县”体制已逾30年的历史。但近年来，“市管县”体制的消极因素及负面影响等不断暴露，社会舆论普遍把这种体制带来的弊端概括为三大“漏斗效应”，即权利漏斗、财政漏斗和效率漏斗[1]。主流观点认为，政府层级过多，会增加管理成本，大大降低行政效率，导致县域经济发展的受阻。有学者指出，自实行“市管县”体制以来，城乡收入差距不仅没有达到预期的缩小，反而不断扩大[2]。 并且近年来还有进一步扩大的趋势。与此同时，对于部分经济实力较弱，甚至仍处于欠发达的地级市，就会出现所谓的“小马拉大车”现象。这些地级市不仅不能起到辐射、带动县域经济增长的作用，还与辖区内的经济强县存在着经济发展和体制创新等诸多矛盾[3]。不断暴露出的更多“市卡县、市吃县、市压县”等问题更是严重制约了我国县域经济的发展。而就我国的国情而言，县域经济是我国区域经济发展的基本保障。因为在中央、省、市、县这主要的4级政府中，只有县与我国最基层的经济对接，我国广大农村、乡镇各种问题的完善与解决都需要依赖于县域经济的发展。因此通过减少政府层级以促进县域经济发展的呼声越来越高。在这样的背景下，从2002年起，浙江、河南、山东等20多个省先后开始了“省管县”体制改革，即把原本属于地级市的经济管理权限部分或者全部直接下放到一些重点县，力图在经济管理方面减少一个政府层级。但“省管县”这一行政体制和管理体制的改革能否激发我国县域经济的不断发展，从而有效缩减我国城乡收入差距，仍是一个有待深入研究的话题，尤其是需要实证研究的检验。

就“省管县”体制改革对经济增长的影响进行实证研究的主要有：郑新业(2011)等基于河南省数据，估计了“省直管县”改革对经济增长的影响，研究发现，在排除了其他因素对经济增长的影响后，该政策的实施显著的提高了被直管县的经济增长[4]。毛捷(2011)等基于我国2000—2007年的县级数据研究发现，“省管县”财政改革一方面促进了县级地区的经济增长，另一方面，在各地区该财政改革对地区经济增长的促进效应程度却存在一定的差异。建议“省管县”财政改革不宜采用统一模式，而应充分考虑地区差异性[5]。李猛(2012)运用2004—2008年我国县域数据进行实证研究发现，推进“省直管县”改革，地方经济增长及其波动的变化具有不确定性[6]。高军(2012)等利用江苏省51个县市2004—2009年的空间面板数据进行分析发现，“省管县”改革有效地促进了地方的经济增长[7]。

在所有实行“省管县”的省份中，浙江省由于各项体制的探索和创新，在这方面走在全国的最前列，同时也取得了显著的成果。浙江省从初步探索到如今基本完备的体制安排，期间一共经历了5轮扩权，这为浙江县域经济的快速发展提供了基本的体制保障。第一轮扩权始于1992年，省政府向萧山、余杭等13个强县下放基本建设和技术改造项目等4项经济管理权限。第二轮扩权于1997年开始，但其对象仅限于萧山、余杭两地，使其享有部分地级市经济管理权限。从前两次改革经验中，浙江省全面开启了第三轮扩权，这次扩权始于2002年，浙江省委、省政府决定扩大绍兴、义乌等17个县的经济管理权限，将313项原本属于地级市政府的经济管理权限下放至各经济强县。这里涵盖了计划、经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省、市这两级政府经济管理权限的所有方面。也正是从这一次大的扩权开始，浙江县域经济迎来了一次新的发展高峰。第四次扩权于2006年开始，不过这次扩权仅针对义乌市，通过该轮扩权，使义乌成为与浙江11个市区地位几乎同等的市。第五次扩权于2008年实行，政府在总结义乌市扩权经验的基础上，由省委向浙江全省所有的县及县级市全面放权。在实行省管县近20年间，浙江的全国百强县上榜数多年排名第一，县域经济持续多年保持快速增长势头。

鉴于本文研究的需要，同时考虑到浙江改革的特点，这里将第一轮扩权的县市对经济的影响忽略不计，这主要是基于以下考虑：第三次扩权下放的313项权限已经非常彻底，而第一轮扩权中只是象征性的下放4项审批权，对比可知，相比第三轮放权，第一轮放权对经济的影响非常有限，且由于在当时阻力很大，因而对经济的影响作用又被大大削弱。第三次改革前后历时较长，这为研究提供了充足的数据。因此，这里选取1998—2007年相关数据进行分析。

二、双重差分法的引入

双重差分法是一种用于政策实施效果分析的重要方法，该方法在各领域已经得到了学者们的广泛应用。但是没有对浙江“省管县”体制的改革实证研究，而基于重要的双重差分实证研究更是没有人探索，更多的学者只是从行政体制改革利弊对浙江县域经济进行理论阐述。基于此，本文利用双重差分就这一体制改革对经济增长的影响进行实证分析。

在双重差分的模型中，核心部分就是实验组和对照组。在设置中，实验组为由省直接管理的县，对照组为没有被纳入省直接管的县。通过控制其他相关因素，对比实验组和对照组之间的结果差异，进而得出政策实施后的效果分析。在模型中，我们选取实际GDP增长率为因变量，同时引入treat和policy两个哑变量，其具体意义为，policy表示的是该县是否确定为实验组，若确定是实验组取值为1，对照组则取值为0；treat表示的是政策引入的时间，若在某一时期实施了“省管县”政策，那么在该时期及以后时间段该县均取值为1，没有实施该政策的对照组则取值0。同时引进treat和policy的交叉变量effect作为检验“省管县”政策改革效果的指标，定义effect=treat*policy，只有当treat和policy两个哑变量同时取值1时effect才取值为1，其余所有情况下effect均取值为0。通过这种分析，可以将浙江所有的县分为4组：改革前的对照组(policy=0，treat=0)、改革后的对照组(policy=0，treat=1)、改革前的实验组(policy=1，treat=0)以及改革后的实验组(policy=1，treat=1)。

相应的双重差分模型为：Yit=β0+β1policy+β2treat+β3effect

具体的取值情形如下：

对于对照组，因为policy取值为0，所以“省管县”政策实施前后经济增长情形如下。

因此，对照组改革前后对经济增长的影响为β2；而实验组，由于policy=1，所以“省管县”改革前后经济增长为：

由此可知，在“省管县”体制改革前后，实验组的经济增长变化为β2+β3。综合实验组和对照组发现，“省管县”体制改革对经济的影响为β3，亦即交叉项的系数部分。通过这样的处理，就可以剔除影响该省经济增长的其他政策因素，从而能够准确地估计该政策实施对经济增长的“净”影响[5]。

双重差分法的使用需要满足两个假设：一是研究的样本应该是随机选取的；二是实验组和对照组在实验前应该具有相同的特征。在本文具体体现如下：

假设一：浙江“省管县”的样本选取是随机的。

从浙江省政府的相关文件中，我们发现实验组的样本选取是政府根据地区的经济总量、财政收入总量、地区工业发展水平等相关因素确立的，在2002年实行的20个“省管县”的县经济体中，扩大管理权限的县经济总量几乎均在前25之列。为了检验该假设是否正确，我们用Logit模型进行回归分析。样本选择1998—2001年还未实行省直管县的55个县市样本(考虑到浙江改革县市重组等特殊因素，剔除了余杭市、萧山市、鄞县、绍兴县、义乌市、丽水市、衢县以及晋宁自治县)。我们选取是否为“省管县”为因变量，自变量为地方财政预算内收入、地方GDP总量、实际GDP增长率，同时以第一产业为每一次回归中的控制变量。其回归结果见表1。

从表1回归结果我们可以看到，在控制了第一产业比重后，地区生产总值、地区预算内财政收入系数均在1%的水平上显著为正，说明一个地区是否纳入省直管范围取决于该地区的经济总量和政府财政收入。GDP增长率的系数非常不显著，说明一个地区是否纳入省直管与实际GDP的增长率没有关系。由于本文主要研究的问题是浙江“省管县”体制改革对经济增长的影响作用，而一个地区的经济总量、财政收入与该地区经济实际增长率并无直接相关关系。因而，最终确认了该样本的选择满足随机选择性的要求，这说明双重差分法的假设一得到了验证。

表1 二元选择模型回归结果

假设二：实验组和对照组在“省管县”改革前实际GDP增长趋势是一致的。

双重差分法虽然默认实验组和对照组存在一定差距，但是在“自然实验”前，实验组和对照组的发展趋势应该一致，即在“省管县”体制改革之前，它们之间的差距应该是固定的或者近似于固定。图1给出了1998—2007年实验组和对照组在实验前后的实际GDP增长率的走势图。

由图1可以初略看出，在实行“省管县”政策前，实验组和对照组之间的实际GDP增长率变化趋势是近乎一致的，因此作出的假设二是成立的。

三、指标选取和模型设定

根据索洛经济增长模型，Y=AKαLβ可知，经济增长主要取决于三种因素：资本积累、劳动力增长和技术进步。相应的，本文也从这几个方面分析权力下放对经济增长的影响。相应的计量模型如下：

Yit=β0+β1policyit+β2treatit+β3effectit+β4popit+β5kit+β6prateit

其中，下标i表示地区，t为时间，Y为实际GDP增长率；pop为地区人口增长率，反映劳动力对经济的贡献；k为全社会固定资产投资增长率，反映固定资本增长对经济增长的影响。prate为第一产业占当年GDP比重，是反映县级地区产业结构的重要指标之一，一般认为第一产业占经济比重越大，则该地区发展相对落后。

所有数据均来自于历年的《浙江统计年鉴》中各县市统计数据部分。浙江省总共有县市64个，在2002年被纳入省直管的有17个，考虑到浙江省改革情况的特殊性，实验组中将杭州市萧山区、余杭区和宁波市鄞州区剔除，因为其在1997年又进行了一次较大的扩权，与其他的实验组样本处于不对等的位置。同样的道理还剔除了义乌市的数据，绍兴县由于行政合并导致一系列数据的不连贯性，这里也将其排除在实验组外。根据双重差分法的要求，从17个实行改革的县中筛选出12个县作为实验组，从40个未进行改革的县中选取24个县作为对照组(为了保持分析政策的准确性，这里将自治县排除在外)。

图1 1998—2007实验组与对照组实际GDP增长率

表2 相关变量描述

同时，双重差分法要求实验前后有相同的时间跨度，这里我们统计了改革前后各5年的数据进行分析。相关变量统计描述见表2。

对数据进行混合OLS回归，得到结果如表三所示：(注：括号内为t统计量，符号*、**、***、分别表示在10%、5%、1%的水平下显著)。

从表2中我们可以看到，核心变量effect在10%的水平下显著为正，其系数1.489表示在控制了其他因素对经济增长影响的情况下，若对某一县采取“省管县”政策改革，在同样的情况下相比于不对其采取该措施的县，经济增长要高1.489个百分点。这就说明了“省管县”政策确实能够更加促进经济的增长。这可能就是浙江在2008年底将全省所有县纳入浙江省直管范围的最主要的原因。同时，其他相关变量大多也符合经济增长理论。如全社会固定资本投资系数为正，且在1%的水平下显著，说明随着固定资本投资的不断增加，经济增长也能得以不断增加；prate系数为负，且在5%水平下显著，表明第一产业所占当年GDP比重越大，越不利于经济的发展。而policy和treat的系数虽然都为正，但是并没能通过10%的显著性检验水平。这一方面可能是由于浙江省参与实验的样本量较少，另一方面，样本经过进一步筛选以满足双重差分的使用要求后，实验组和对照组样本量相差较大等原因造成的。

表3 回归结果

结 论

本文利用浙江省1998—2007年间的县级数据，在近乎“自然实验”的条件下，利用双重差分法对实行“省管县”和未实行“省管县”的浙江县域经济进行实证研究发现，“省管县”体制改革对浙江各地区经济增长有正的显著作用。我国“十一五”规划指出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。本文的实证结果为浙江省进一步拓展“省管县”改革提供了证据支撑。本文的不足之处在于，由于部分地区数据的不完整性，没能进一步研究分析1.489个百分点是来源于财政分权还是经济分权。同时，由于这只是浙江省的数据研究，因而对于是否能够在全国范围内直接模仿“浙江模式”推广还有待检验。但是，可以推断，对于类似像浙江这样面积小、市县数量不多、人口规模适中的省推进“省管县”体制改革有非常积极的借鉴意义。

[1]才国伟,黄亮雄.政府层级改革的影响因素及其经济绩效研究[J].管理世界，2010(8)：73-83.

[2]张占斌,苏珊·罗尔.中国新型城镇化背景下的省直管县体制改革——访国家行政学院经济学教研部主任张占斌教授[J].经济社会体制比较，2012，(6)：1-12.

[3]杨之刚,张 斌.中国基层财政体制改革中的政府级次问题[J].财贸经济，2006，(3)：10-16+96.

[4]郑新业,王 晗，赵益卓.“省直管县”能促进经济增长吗?——双重差分方法 [J].管理世界.2011，(8)：34-44.

[5]毛 捷,赵 静.“省直管县”财政改革促进县域经济发展的实证分析[J].财政研究.2012，(1)：38-41.

[6]李 猛.“省直管县”能否促进中国经济平稳较快增长?——理论模型和绩效评价[J].金融研究，2012，(01)：91-102.

[7]高 军,王晓丹.省直管县"财政体制如何促进经济增长——基于江苏省2004—2009年数据的实证分析[J].财经研究，2012，(3)：4-14.

[责任编辑：邹学慧]

TheEmpiricalResearchonEconomicGrowthbytheReformof“ProvinceLeadingCounties”—— A Case Study of Counties of Zhejiang Province

ZHOU Wu-xing,TIAN Fa,CAI Zhi-tang

(School of Administration,University of Shanghai for Science and Technology,Shanghai 200093,China)

Based on the data of counties of Zhejiang provinces from 1998 to 2007,this paper is believed to be the first article to analyze the implications of the reform of"province leading counties" of Zhejiang province with the adoption of the method of DID.By removing some other relevant factors that may impact the findings,the research argues that the economic growth rates of these counties which had took the reform are1.489 percent higher than those who had not.The utilization of DID,an analytical tool known as closest to“natural experiment”,made the findings of this paper much more reliable and valuable.

province leading counties; economic growth; DID

2014-03-03

国家社会科学基金项目(12CGL108)；上海市教委科研创新项目(13ZS041)；中央高校基本科研业务费专项资金重点项目(13D110817);上海理工大学攀登计划项目(12XPB04)

周武星(1989-)，男，硕士研究生，主要从事宏观经济理论研究；田 发(1977-)，男，副教授，社科院财贸所副研究员，硕士生导师，主要从事宏观经济理论研究。

F124

：A

：1671-7112(2014)04-0054-06