美国对外用兵要过几道坎？

对外宣战与授权用兵

根据美国宪法，国会享有宣战权。历次美国对外正式宣战的程序基本相同：总统首先向国会提交书面请求，或亲自出席国会两院联席会议并提出请求；在宣战请求中，总统会阐明其宣战的迫切原因，这些原因包括对美国领土或其公民的武装攻击，以及对美国主权权益的侵犯或直接威胁。所有宣战书都以法案或决议的形式，由国会两院多数票通过，然后经总统签署成为法律。

这些宣战书大多采用相近的措辞：宣布美国与另外一个国家之间存在战争状态；强调战争是另外一个国家强加给美国的；授权和指示总统使用美国的全部军队和政府资源对某国政府实施战争；为了成功地终止冲突，美国国会承诺提供国家的全部资源。

回顾美国对外用兵的历史，不难发现一个现象，那就是，美国对外宣战的次数出奇地少。据美国国会研究人员统计，建国之后的200多年间，美国大大小小的对外用兵有数百次，而对外宣战仅有11次。这些宣战分别发生在5场不同的战争中，分别是1812年的美英战争；1846年的美墨战争；1898年的美西战争；一战期间，美国于1917年分别对德国和奥匈帝国两国宣战；二战期间，美国于1941年分别对日本、德国和意大利三国宣战，于1942年分别对保加利亚、匈牙利和罗马尼亚三国宣战。

还有一种情况，美国国会有时虽然授权总统对外用兵，但并未宣战。其程序与宣战类似：总统为了获得授权而向国会提出对外用兵的具体请求，国会两院以立法的形式通过授权，由总统签署成为法律。这些法律通常授权总统对某个特定国家或一个特定地区内未指明的敌对国家动用武力。大多数情况下，总统会请求较为广泛的权力，而国会有时会对总统请求的权力加以限制。

冷战期间，美国国会正式授权的对外用兵有4次，主要是为了应对地区紧张局势。1955年，国会授权德怀特·艾森豪威尔总统为了保护台湾和澎湖列岛免遭武装攻击，而以必要的方式使用美国的武装部队，随后1955年2月，美军在台湾海峡集结了包括6艘航母在内的数百艘军舰，但其时并未与中国发生冲突；1957年，国会授权德怀特·艾森豪威尔总统必要时使用武装部队协助中东国家，反对国际共产主义控制的国家“侵略”中东国家；1964年，国会授权林登·约翰逊总统使用武力保护东南亚条约组织（编注：旨在镇压东南亚地区民族解放运动的军事政治集团。该组织根据1954年9月签订的《东南亚集体防务条约》而设立，1955年2月19日在泰国曼谷举行的一次条约合作伙伴的会议中正式成立，1977年6月，该组织不复存在）的成员国，这就是著名的“东京湾决议”，允许总统对越南北部使用武力，为美国全面卷入越战铺平了道路；1983年，国会授权罗纳德·里根总统在黎巴嫩部署海军陆战队。

冷战结束后，美国国会正式授权的对外用兵有3次，其中2次是为了对伊拉克动武，1次是为了报复“9·11”事件的谋划者。1991年，国会授权乔治·布什总统对伊拉克动武，为美国发动海湾战争开了绿灯；“9·11”事件后，2001年，国会授权乔治·沃克·布什总统使用一切必要且合适的武力，打击谋划、批准、协助或参与了“9·11”恐怖袭击的国家、组织或个人，为美国绵延10多年的反恐战争拉开了序幕；2002年，国会授权乔治·沃克·布什总统使用一切必要且合适的武力打击伊拉克，为伊拉克战争开了绿灯。

二战后为何“无战可宣”

从上文的历史回顾中，人们不难发现，尽管美国对外征战绵延不绝，可是美国的所有宣战行为都发生在冷战之前，主要是一战和二战期间，与此相对，国会的对外用兵授权却在各个历史时期都有。宣战与授权用兵有何区别？为何二战之后美国“无战可宣”？

二战后，不仅美国不曾对外正式宣战，世界各国都不曾这样做。之所以出现这种情况，是因为当代国际法不再将战争视为解决国际争端的合法手段。经历过两次世界大战的浩劫后，人类充分意识到了战争的危害性，世界和平成为各国人民的共同愿望。1928年签署的《非战公约》规定，各国放弃以战争作为国家政策的手段，以和平方式解决国际争端或冲突。1945年签署的《联合国宪章》规定，在国际关系交往中，各会员国不得使用武力或威胁使用武力，只有联合国安理会有权认定侵略行为，并决定是否对侵略国采取武力行为，战争只是自卫的手段。基于上述原因，二战后，为了规避国际法，各国普遍不再使用“战争”的概念，转而使用“武装冲突”这一说法。美国也概莫能外。“战争”的概念基本不再使用了，从这个意义上讲，美国其实已经“无战可宣”。

三权分立下的战争权之争

或许美国不会再对外宣战，但美国政治体制内部围绕战争权的斗争，却似乎会一直继续下去。在美国宪法确定的三权分立的体制下，国会享有宣战权，以及建立军队、为军队拨款等权力，而总统是武装部队的总司令，有进行战争的权力。宪法之所以将宣战权赋予国会，是因为作为民意代表机构的国会能够体现人民的智慧和意见，对问题进行深思熟虑，作出谨慎的判断。战争是国家大事，可能引起灾难性后果，需要由国会对其必要性和适当性进行审议。宪法之所以将战争指挥权赋予总统，是因为作为国家元首的总统能团结民众、迅速反应、果断决策、主动作为，而战争要投入大量人力物力、战场形势瞬息万变，需要由总统集中调用国家资源和军队，实施灵活高效的指挥。

旷日持久的战争会不断强化总统的权力，二战后美国总统的权力达到了巅峰状态，成为“帝王式总统”。冷战期间，迫于巨大的战略安全压力，国会在对外用兵上一贯尊重总统的决策，往往沦为事后批准的“橡皮图章”。例如朝鲜内战爆发后，杜鲁门总统就决定出兵朝鲜，但直至美军部署到朝鲜两天后，杜鲁门才向国会通报出兵的决定，而国会对此没有任何异议。

这种局面一直延续到美国深陷越战泥潭。越战，美军最终铩羽而归，这促使国会反思自身在战争问题上一味追随总统的做法，于是开始限制总统的战争权，减少战争决策的随意性。1973年，美国国会通过了《战争授权法》，强化了国会的战争权。该法规定，总统作为武装部队总司令，只有在3种情况下才能动用武力：（1）国会已经宣战；（2）总统已经得到了专门的法律授权；（3）美国本土、领地或武装部队遭到进攻，并进入紧急状态。该法还规定，如果总统未经国会宣战或专门授权而采取了以下3种行为，须在48小时内报告国会：（1）总统使美国军队进入或者即将进入敌对状态；（2）将准备战斗状态的美国军队部署至他国领土；（3）大幅增加已经位于他国的部队的数量。国会将在60至90天内决定是否授权总统使用军队，如果国会拒绝授权，总统必须撤军。 不过，对于《战争授权法》，历届美国总统并不买账，称这部法律违宪，侵犯了总统作为武装部队总司令的权力。从尼克松到奥巴马，美国总统向来的态度是，欢迎国会以法律授权的方式支持总统海外用兵，但并不认为总统必须要获得国会的授权。例如2011年美国对利比亚发动空袭时，奥巴马并未寻求国会的事先授权，声称这是不必要的，因为有限的军事行动并非“宪法所规定的‘战争”。

既然已有先例，因而对于叙利亚问题，奥巴马政府其实大可不必寻求国会授权，完全可以择机开展军事行动。实际上，一旦动武时机成熟，内外条件具备，无论有无国会授权，奥巴马都会毫不迟疑地发动战争。当然奥巴马不会说“战争”这个词，而会说“人道主义干涉”或“军事行动”，或其他“新鲜”名词。

（摘自《世界军事》）endprint