旅游领域的特别“消法”

刘武俊

30年磨一剑的我国首部《旅游法》已于去年10月1日起实施，作为首部维护游客消费权益、规范旅游行业秩序、促进旅游经济健康和谐发展的法律必然会引起诸多关注。《旅游法》针对消除“零负团费”等恶性竞争、维护消费者合法权益、净化旅游市场等都作出明确规定。《旅游法》实施后，将杜绝以低于成本价的团费招揽客人、强迫旅客购物以收取佣金的旅行团，“零负团费”或将走入历史。

《旅游法》，和每个人密切相关

《旅游法》的立法宗旨被归纳为“保障旅游者和旅游经营者的合法权益”、“规范旅游市场秩序”、“保护和合理利用旅游资源”、“促进旅游业持续健康发展”等方面，而就目前的实际情况而言，保障旅游者的合法权益应当放在《旅游法》实施的首要位置和当务之急。《旅游法》首先是旅游者权益保护的法律，《旅游法》最大的亮点就是将保护旅游者合法权益作为首要立法宗旨，法律文本通篇都贯穿着保护旅游者合法权益的以人为本的理念，为广大旅游者的合法权益撑开了法律保护伞。《旅游法》单设了“旅游者”一章，明确规定旅游者的基本权利主要包括对产品和服务的自主选择权、拒绝交易权，对购买旅游产品和服务的知情权以及请求救护和保护的权利。

旅游是经济社会发展到一定阶段广大人民群众的必然需求和基本权利，旅游休闲权是公民的一项重要权利，保护公民旅游权的最有效途径就是立法。每个人几乎都是旅游者的角色，《旅游法》和我们每个人都密切相关。《旅游法》其实是旅游领域特别的消费者权益保护法。游客也是消费者，从理论上讲，消费者权益保护法也是可以保护的，但毕竟旅游消费行为有其特殊性且牵涉面极广，有必要出台专门的《旅游法》保护游客这种特殊的消费者的合法权益。

近年来游客们怨声载道的“零负团费”被《旅游法》亮了红牌。“零负团费”曾经是旅行社惯用的伎俩。一些操作不规范、以低价抢市场的旅行社，为了求生存而强迫旅游者购物和参加自费项目，从而获取回扣等不正当利益来弥补利润。“零负团费”的操作方式，是一种违反市场经济规律的、扭曲的经营模式，对旅游者的合法权益和健康的市场竞争带来极大危害。

“显规则” 让价格回归真正价值

《旅游法》实施将倒逼旅游价格回归正常。跟团旅游价格的上涨，实为理性回归。正常的旅游价格应当是由“旅游行程成本+旅游企业经营成本+企业利润”三部分构成的，旅游价格回归合理价位才能保证旅游质量。《旅游法》规定，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。因此，取消购物和自费项目所带来的利润后的纯玩团价格肯定会上涨。

《旅游法》的实施，可以使旅游产品的价格结构更加透明，游客能够更清晰地了解到所购买的产品及服务内容并按照自己的意愿选择消费项目，表面上的价格上涨实则在很大程度上是价格回归真正价值。并且，取消购物和自费项目也将倒逼旅行社提高产品内涵和服务质量。消除“零负团费”、超低团费，让旅游行业的“潜规则”变为“显规则”，使旅游市场回归市场的逻辑和法治的轨道。

诚然，购物是多数游客不可或缺的旅游消费支出，但是旅游购物不能搞强迫、不能影响游客行程。《旅游法》规定，购物的前提是“经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。”即使旅游者同意或主动要求购物和安排自费项目，旅行社也不得以此为由指定购物场所和任意安排自费项目，更不能从双方同意安排的购物活动和自费项目中获得回扣等不正当利益。依照现行旅游法规定，导游收取回扣属于接受商业贿赂。《旅游法》已经在第一百零四条明确：“旅游经营者违反本法规定，给予或者收受贿赂的，由工商行政管理部门依照有关法律、法规的规定处罚。”

“大考”成绩不容盲目乐观

《旅游法》颁布后的第一个假期便是“十一”黄金周，《旅游法》接受了一次实实在在的大考。期间被媒体曝光的“香格里拉旅游乱象”、“九寨沟游客滞留景区事件”、“赴美游客投诉景区关闭事件”以及庐山通票不通等事件，表明旅游乱象依然丛生。

节后，全国假日办发布2013年第7号国庆节假日旅游信息通报。《通报》指出，“从今年国庆假期的情况来看，《旅游法》的实施带来三个新气象：旅游企业依法经营的意识普遍增强；旅游者依法维权和文明出游意识有所增强；形成了社会、行业、媒体、游客共同监督的良性机制，为《旅游法》实施开了好头，依法治旅效果初步显现。”

但笔者认为，《旅游法》通过“大考”的成绩不容乐观，总体上讲《旅游法》给游客的权益保障初见成效，旅行社被戴上“紧箍”，“零负团费”、强迫购物等旅游乱象将得到有效遏制。在肯定《旅游法》实施初始的新气象的同时，也要正视《旅游法》实施以来暴露的种种问题，有些是《旅游法》自身的法律短板问题，有些是执法不到位、执法不作为问题，建立健全《旅游法》的常态执法监督机制不容忽视。

“十一”期间，南宁机场57名游客滞留事件在广西旅游“圈子”引发不小反响。最终，旅行社全额退款，并支付每人4000元赔偿金。有人认为这就是《旅游法》的“威力”。根据《旅游法》，旅行社造成旅游者人身损害、滞留等严重后果的，旅游者可以要求旅行社支付旅游费用一倍以上三倍以下的赔偿金。

旅游市场监管部门应当依法履行监管职责，不能不作为。长期以来，不少地方尤其是诸如香格里拉等地臭名昭著的旅游乱象，其实与各地旅游监管部门的严重失职和不作为有着直接的关联。10月6日，央视曝光云南香格里拉旅行社强制收取游客藏民家访费，声称是行政性变相收费，记者拒绝交费被导游强行拉下车。随后，游客到迪庆藏族自治州旅游局投诉，却遭到执法人员辱骂。对此，迪庆藏族自治州旅游局回应称，对涉事的旅行社处以10万元罚款，涉事导游吊销相应证件，并调离相应执法人员。

其实，这是中央电视台8月摄制的云南香格里拉、丽江等地导游威胁游客和执法人员野蛮执法行为的视频。试想，这段数月前的视频假若不是在《旅游法》实施后播出，假若不是中央电视台曝光，假若不是省委书记省长亲自批示，当地有关部门还会雷厉风行、公平公正地查处有关职能部门、旅行社和导游的问题吗？旅游投诉不可能都寄希望于央视曝光、领导批示，关键还是有赖于基层一线旅游监管部门的查处，《旅游法》应该倒逼出旅游市场监管部门的常态执法机制，形成不敢不作为、不敢乱作为的执法风气，切实履行好监管职责。

法律的生命在于实施

防止旅游执法部门的不作为和乱作为，关键在于完善对旅游执法机构本身的监督与制约机制。这种监督制约机制既要健全旅游系统内部机制，也要完善舆论监督和社会监督等外部机制，真正让旅游执法机构不敢不作为、不敢乱作为。

同时还要健全不文明旅游行为的处罚机制。尽管《旅游法》明确提出，旅游者应遵守旅游文明行为规范。但是，国庆节黄金周期间，乱涂乱画等不文明旅游行为依旧大量存在。旅游法尚无游客不文明行为处罚的具体规定，也未明确执法主体。针对情节严重的不文明行为才能由公安机关依据《治安管理处罚法》处理。诚然，文明旅游主要是一种道德倡导，对不文明旅游行为主要是劝阻而不宜滥用行政处罚措施，但是对于严重的不文明行为应当有一定的处罚措施，应当赋予旅游执法部门一定的处罚权，并且要健全与公安机关的联动处罚机制。

健全旅游纠纷的多元化解决机制，更要注重发挥人民调解和司法诉讼的作用。解决旅游纠纷除了由旅游执法部门处理外，还有协商、调解、仲裁乃至诉讼等多种形式。按照《旅游法》的规定，当旅客与旅行社和导游发生纠纷时，有四种解决方式：“双方协商、消费者协会、旅游投诉受理机构或者有关调解组织申请调解，根据与旅游经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁、向人民法院提起诉讼”。其中，旅游诉讼成本高、程序繁杂、耗时多，旅游法实施后并没有出现旅游诉讼井喷状态，很多游客都不愿选择诉讼的渠道。建议人民法院开设旅游法庭，在景区开设巡回法庭，适用简易程序，简化案件受理和审理程序，快审快结快执，依法支持游客运用法律武器维权。第一种方式在强制消费面前根本无效，人家本身就是“地头蛇”。另外，重视涉旅纠纷的人民调解工作，在主要景区都成立有第三方参与的旅游纠纷人民调解委员会，及时调处旅游纠纷，所达成的调解协议具有可执行的法律效力。

法律的生命在于实施，《旅游法》实施后最关键的就是要抓好法律的落实工作，让《旅游法》的法条真正落地。当然，没有任何一部法律的出台能够彻底解决其所调整的所有问题，《旅游法》也是如此，也要在实施中不断接受考验，通过立法评估不断完善。建议立法部门在适当的时候开展对《旅游法》的立法评估工作，适时出台《旅游法》的实施细则，不断完善《旅游法》及其配套法律法规制度。让《旅游法》成为每一位游客的法律护身符。让每一位游客带着《旅游法》去旅行！《旅游法》还需要接受更多国庆节式的实战“考试”，更关键的是法条的内容要不断完善并落实到位。