浅析我国土地财政审计的作用

马云超

浅析我国土地财政审计的作用

马云超

本文梳理了土地财政审计的内容，分析了我国土地财政的现状危害，并在此基础上探讨了土地财政审计在失地农民问题、高房价问题、地方官员腐败、地方经济虚假繁荣等问题中的作用。

土地财政；土地出让金审计；失地农民

近年来，土地财政造成的社会经济问题越演越烈，尤其是失地农民问题、高房价问题和地方官员腐败等，与土地财政密切相关。2014年8月，我国启动了全国范围内的土地财政审计，此次审计的范围广，审计范围一直到县级；审计的年度包括2008至2013五年；审计内容多，包括土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况等。因此，此次审计也被称为“大审计”。本文梳理了土地财政审计的内容，分析了土地财政的危害，并在此基础上探讨了土地财政审计的作用。

一、土地财政与土地财政审计

1.土地财政的含义与本质

土地财政就是指政府依靠土地而获得的收入，具体包括政府关于土地和房产的各种税收和政府出让土地使用权而得到的土地出让金。而与农民有着直接利益关系的土地财政就是地方政府出让农村集体土地而获得的土地出让金。从表面上看，土地财政是地方政府以土地换取收入的过程，但是究其本质，是地方政府通过向企业租赁土地而取得的土地出让金，也就是地租。对于地方政府而言，在任政府通过土地出让获得了财政收入，预收了未来的公共财政收入，财政问题得到解决，但能够出让的土地资源总是有限的，继任政府无地可卖，将陷入更加艰难的境地。

2.土地财政审计的内容

土地财政审计泛指对土地财政收入进行的审计，而土地财政最主要的收入来源就是土地出让金，同时还包括与此相关的土地征收和土地储备等。土地出让金是地方政府通过出让等方式让渡国有土地使用权而获得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。

土地财政审计主要包括对征地补偿费的分配、使用和管理等情况进行全过程的审计监督，其中建设用地审批环节涉及土地开发整理资金的征收，土地出让收入征收，土地出让支出和土地出让收入管理四个方面为重点审计项目。

二、地方政府土地财政的现状与危害

1.土地财政的现状分析

我国地方政府对土地财政的依赖度高，财政收入大部分都是依靠出让土地获得的高额土地出让金收入。地方政府土地出让金在2011年达到3.1万亿元顶峰，约占全国财政收入的29.99%，2012年在持续调控的影响下，降至2.8万亿元，占到全国财政收入的23%；而2013年又有抬头的趋势，猛增1.2万亿元；作为表明地方政府依赖土地财政的重要指标，2013年国有土地使用权出让收入再创新高，突破4万亿元，达到41266亿元，同比增长约45%。2013年地方政府的土地出让金收入约3.9万亿元，占国有土地使用权出让收入的95%；国有土地收益基金收入1259.67亿元；农业土地开发资金收入234.3亿元；新增建设用地土地有偿使用费收入699.22亿元。占到全国财政收入的30.2%。2014年1至6月累计，全国国有土地使用权出让收入21129亿元，同比增长26.3%。

地方政府通过刺激和发展房地产业、建筑业来增加税费收入。房地产业和建筑业这两个行业几乎是全国大部分省市地方政府税费贡献最多的行业。这是因为，在我国的房地产开发的各个环节中，有9个税种都完全归地方政府所有，具体而言包括城建税、营业税、教育费附加税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、印花税、耕地占用税和契税等，仅有企业所得税和个人所得税由地方和中央分享。在这种情况下，地方政府自然有刺激房地产业发展的强烈愿望。在房地产税费构成中，土地出让收入占比不断增加，为地方输送大量的资金，在支撑地方政府的经济发展。以安徽省为例，2000年至2011年的12年中，房地产税的增幅有10年高于当年地方政府收入的增加幅度。其中，2011年的房地产税费占到安徽省地方政府收入的55.75%。此外，与土地有关的行政性收费也十分庞杂，且透明度很低，政府土地部门、财政部门及其他各类部门的收费，名目混乱，去向哪里，如何使用，都无据可查，却数额巨大，2007年发改委针对北京、石家庄、济南、广州、成都、西安六市的一次涉企收费检查显示，土地部门违规收费已高达10.97亿元。显而易见，房地产和建筑业税费收入成为促进地方政府收入增长较大的来源。

土地储备中心在土地财政中起着非常重要的作用，其作用已经超出了成立时界定的土地供应保障的范围，作为地方政府垄断和控制土地市场的工具。地方政府将农民的集体土地纳入储备范围，并对这些土地进行招拍挂等市场化运作，使市场上的土地供不应求，造成土地价格虚高，房地产商囤地，造成土地资源闲置。全国各个城市到底有多少块土地在地方政府以房地产开发的名义出售以后被闲置了起来，细查下来恐怕数量不少，以海南省为例，截至2014年7月底，共处置闲置土地1105宗13.24万亩，按面积计算的处置率为95.1%，按宗数计算的处置率为96.1%。其中，土地闲置时间最长的达20余年。

地方政府卖地还债的情况比较严重。中国经济研究院联合研究并发布“我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告”。报告显示，从土地财政依赖度，也就是“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看，23个省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。换句话说，浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还。占比最小的三个省份，分别是甘肃，土地依赖度为22.4%、河北22.13%、山西20.67%。这意味着，即使对土地偿债依赖度较小的省份中，也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。

2.土地财政的危害

（1）损害失地农民利益。首先是“以租代征”获取租金，侵害农民长远利益。将耕地变为商业用地，不仅需要办理农用地专用和土地征收审批手续，可能受到相关指标的限制，而且还要支付给农民较高的征地补偿款，因此，地方政府倾向于租用农民土地并支付租金，表面上耕地还归农民所有，但实质上却对耕地造成了破坏，上马新项目后，土地也就失去了耕种的可能。其次是以较低的补偿迫使农民出让土地。在地方政府征地过程中，地方政府和开发商都是强势的一方，而失地农民是弱势群体，只能像待宰羔羊一样，任由政府给予相应的价格补偿，而通常，征地补偿的标准都比较低，更有甚者，地方政府会拖欠或挪用失地农民的征地补偿款，导致农民与政府及开发商的矛盾被激化，由此而产生的“钉子户”或上访事件不断。此外，被征地农民的社会保障资金还经常被地方政府挪用，导致失去土地的农民既没有技能傍身，也没有社会保障金可以保障，未来堪忧。

（2）土地财政抬高地价，造成房地产价格居高不下。政绩需要钱，搞开发需要钱，偿付地方债需要钱，地方政府为了获得较高的收益，就要通过压低征地补偿标准、高价出让土地的方法，获取剪刀差。本来几千元或几万元从农民手中征得的土地，会按照翻倍的价格卖给开发商；与此同时，国有土地出让过程中，许多环节还要在对土地按照市场价值征税，包括耕地占有环节、土地使用环节和增值环节、经营性房产取得收入的环节、房产交易环节等，这从本质上导致了对房地产业的双重征税，高额的赋税不但增加了房地产业的开发成本，还成为高房价的主要推手。土地财政下，不但一线城市如北京上海和广州的地价高达3万元左右一平米，就连许多二三线城市如南京、武汉、杭州等地的房价也不断上涨。过高的房价导致居于多数的工薪阶层无力购买住房，既不利于房地产业的健康发展，也不利于社会和谐稳定。

（3）导致官商勾结，滋生腐败。土地财政是滋生腐败的温床，2014年中央巡视组在巡视的21个省份中，发现有20个省份都存在房地产腐败现象发生，发生率高达95%，被查处的高官不少违法违纪行为与房地产业密不可分，土地领域为腐败重灾区。究其本质，还是因为地方政府手中有权，有地，而开发商手中有钱，需要土地，地方政府官员在房地产商的“攻关”下，放弃应有的原则，在土地交易环节中隐藏着各种形式的腐败。首先，对于土地出让金不能专款专用，部分土地出让金没有纳入到预算管理中，导致这部分款项的去向不明，成为官员腐败的最大漏洞；其次，政府官员在土地交易中有很大的暗箱操作空间。例如，账面上的土地出让金额与实际土地出让金额不一致，中间的差额被以其他方式转移并合法化，要么通过转入亏损的国有企业，并以结余收入的形式上缴给地方财政，要么通过各项支出的形式使之合法化。

（4）造成经济繁荣的假象。地方政府的通过土地财政获得了大量的财政收入，并通过招商引资活动，开发了大量的房地产项目，不断上马其他新的项目，使得地方经济开起来十分活跃，并造成了经济繁荣的假象，但实际上形成的是泡沫经济。鄂尔多斯房地产泡沫的破灭是这种虚假繁荣的典型，鄂尔多斯是单一性的资源型中小城市，通过煤炭资源致富，而大量资本涌入房地产业后，政府开始在荒漠中兴建新区，投资50亿元，富人通过投资心理买房，人数不过几万的开发区住宅面积达到2000多万，最后导致了房地产崩盘，房价由先前的一万元每平米降至三千元每平米，许多曾经的富人靠卖车还债。这与当地地方政府依赖土地财政，缺乏必要的调控有着直接关系。

三、开展土地财政审计的作用

1.通过检查征地补偿标准维护被征地农民利益

通过土地财政审计活动，可以检查征地补偿安置标准，对降低补偿标准、挪用、拖欠征地补偿的行为进行查处；与此同时，检查地方政府是否为被征地农民支付了社会保障资金，并建立了与此对应的制度，以专款专用。通过这些审查，能够督促地方政府在对征地农民的安置问题上，更加严谨，以保证被征地农民的利益。

2.通过土地出让金审计查清土地收益规模和使用去向，抑制政府官员腐败

土地财政审计中，土地出让金审计是重点，通过对土地出让金的征收、管理情况的审查，可以查明土地出让金是否及时、足额的征收，是否全额纳入了预算管理，其指出是否按照规定安排，有无贪污、私分和损失浪费等问题，有无超规模举借土地储备贷款，有无挪用土地储备资金等问题。这些审计活动都能够给官员敲响警钟，抑制官员的腐败行为。

3.查清计土地供应和土地使用情况，有利于抑制经济虚假繁荣

通过对土地资源管理情况的审计活动，能够查明土地资源的状况，包括土地供应总量、土地招拍挂的具体数量和供应结构，用地单位是否按照合同的规定合法使用土地等，这些行为都能够抑制不合法、不合规的房地产开发项目，起到抑制房地产业造成的泡沫经济和经济虚假繁荣的现象。

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[3]安体富，窦欣.我国土地出让金：现状、问题及政策建议[J].南京大学学报（哲学.人文科学.社会科学），2011（1）21-30.

（作者单位：西北大学公共管理学院）