中国农村信贷担保融资的困境及解决对策

华东

摘要：从我国农村信贷市场发展的现状出发，分析了农村信贷担保融资面临的困境，并在结合农村实际情况的基础上，提出了完善我国农村信贷担保机制的相关对策建议，以期促进我国农村信贷担保融资规模的扩大与农村社会经济的发展。

关键词：农村信贷；担保制度；农村金融

中图分类号：F832.43 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）03-0741-04

农村金融是农村现代经济的核心，也是农村社会经济发展的重要动力。当前，我国正处在城镇化建设与城乡一体化快速发展的关键时期，无论是农村社会经济的发展，还是社会主义新农村建设，都迫切需要农村金融的大力支持。

近年来，我国在完善农村金融体系和推动农村金融改革方面做了大量的工作，如设立村镇银行、小额贷款公司等，这些对解决我国农村信贷供给不足问题产生了积极的影响。但是，由于我国农村金融发展比较滞后以及农村信贷担保机制不完善等原因，我国农村地区融资难的问题并没有得到根本的解决，农村信贷配给不足现象依然比较严重。有学者研究表明， 完善农村信贷担保机制， 对缓解我国农村地区融资难问题具有积极的意义。田秀娟等[1]基于1 962份农户问卷和208份农村中小企业问卷，对信贷担保与农户和中小企业贷款数量之间的关系进行了实证分析，结果表明，完善的信贷担保制度对解决农村贷款难问题具有显著的正效应。黄庆安[2]认为农村经济主体的担保约束是造成信贷融资难的重要原因，其通过模型分析表明，建立农村信贷担保机制能有效解除担保约束，从而在一定程度上缓解农村经济主体的融资难问题。因此，深入研究我国农村现行信贷担保融资面临的困境，并结合我国农村的具体实际情况，提出破解我国农村信贷担保融资困境的对策建议，对缓解我国农村地区融资难问题以及有效解决“三农问题”都具有重要的意义。

1 我国农村信贷市场的发展现状

当前，我国农村经济进入了新的发展阶段，农村信贷需求比较旺盛。根据国家统计局估计，到2020年，我国新农村建设需要投入资金15万～20万亿元，这样巨额资金的投入仅靠政府财力是很难实现的，因此，必须通过农村金融市场的资金融通来实现[3]。由此可见，大力发展农村金融，增加农村信贷资金的投入，对于促进我国农村社会经济的发展以及社会主义新农村建设具有关键性的作用。

近年来，随着中央对农村金融发展的高度重视，以及各项惠农金融政策措施的大力支持，我国农村金融机构的数量和农村信贷资金的供给逐渐增多，农村信贷资金供给紧张的现状得到了一定程度的缓解。2010年和2012年中国人民银行发布的《金融机构贷款投向统计报告》显示，2010年12月末至2012年12月末，我国主要金融机构及农村合作金融机构、城市信用社、村镇银行和财务公司农村贷款本外币余额由9.80万亿元增加至14.54 万亿元，增加了4.74万亿元，增长率达48.37%；农户贷款本外币余额由2.60万亿元增加至3.62 万亿元，增加了1.02万亿元，增长率达39.23%；农林牧渔业贷款本外币余额由2.30万亿元增加至2.73 万亿元，增加了0.43万亿元，增长率达18.70%。

但是，由于我国农村社会经济的快速发展和农村信贷需求的大幅增长，我国农村地区的信贷供给仍然无法满足农村的信贷需求。2010年《中国统计年鉴》的相关数据显示，我国财政支农金额在2009年达6 720.41亿元，占农村资金需求的11%，农村从正规金融机构取得的贷款为21 623亿元，占资金需求的36%，农村资金缺口所占比例虽然有了大幅度的下降，但仍有53%的资金需求无法从正规金融渠道和政府补贴中获取，由此可见，我国农村地区信贷资金供给不足的局面依然未得到完全解决。

2 我国农村信贷担保融资面临的困境

随着社会主义新农村建设的快速发展，我国广大农村地区对信贷的需求越来越多。但是，由于我国农村信贷担保融资面临着可担保物的范围过窄、农村信贷担保法制体系不健全，以及农村信贷担保配套体系不完善等困境，所以我国农村地区信贷担保融资难的问题依然比较突出。

2.1 农村可担保物范围较狭窄

我国农民的财产主要有房产、金融性资产、生产性固定资产和耐用消费品等，其中农民最主要的财产是房产[4]。然而，在我国农民的财产中，可抵押担保贷款的动产实际上是很少的，可抵押的不动产的法定范围也比较狭窄。

就农村的动产而言，农民可抵押的动产较少。当前我国农村大多数农民还处在不富裕的状态，所以农民的动产很少，并且农民现有的多数动产价值较小，很难进行较大规模的抵押贷款，又加之动产担保的有效成立与设定程序较复杂等，农村金融机构并不是很愿意接受动产担保、发放农业贷款。

此外，农村不动产担保物的法定范围较狭窄。我国现行的《物权法》与《担保法》规定，在我国农村，耕地、宅基地、自留地、自留山这些“集体所有的土地使用权”，以及“宅基地使用权”都不允许设定抵押。此外，虽然现行《担保法》规定以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是由于该抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，当农民不能偿还金融机构贷款时，金融机构只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。因此，在实际操作中，金融机构基本都不愿意接受农村房屋抵押贷款。根据我国《土地承包法》的规定，只有通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法抵押，但由于它的流动性比较差，处分限制比较多，变现机会比较少，金融机构在实现抵押权时面临很多现实困难，因此，在农村信贷业务实践中，不动产担保贷款难以实行。

2.2 农村信贷担保法律制度不完善

目前，我国农村信贷担保融资的合法依据主要是国务院有关部门的规章，而专门针对农村信贷担保融资的法律制度依然不够完善，主要表现在产权界定立法缺失与农村信贷担保法缺失。

1）产权界定立法缺失。产权的清晰界定是解决农村抵押融资的前提和基础，然而，当前我国缺乏专门的界定农村产权的法规。目前，我国农地产权中使用权和处分权的权能依然不够完善，这不仅严重阻碍了我国农村产权抵押融资改革的进程，也抑制了农村信贷市场的发展[5]。目前，农村宅基地土地和林权的确权与登记工作才刚起步，缺乏规范的权证制度表现为不动产产权不清、各种涉农权证发放不到位等。因此，当农户与抵押融资的产权构成某种联系时，就有可能会为今后通过抵押权实现而得到土地和房屋者留下冲突的隐患。此外，产权不明还会导致很多财产因所有权、使用权不明而不能抵押，从而导致农民办理贷款时无法向金融机构提供有效的所有权和使用权证明。

2）农村信贷担保法缺失。至今，我国尚未颁布专门针对农村信贷担保问题的法律，农村信贷担保所依据的主要是国务院有关部门的规章。虽然《物权法》、《担保法》及其司法解释等对农村信贷担保问题做了一些简单的规定，但依然无法满足当前农村信贷担保发展的客观需要。如《物权法》仅在第180条和184条简单地规定了可抵押物的范围与不可抵押物的范围，《担保法》仅在第三章抵押部分规定了抵押物的范围、抵押的效力以及抵押权的实现，并未对农村信贷担保融资抵押做出具体明确的规定。此外，虽然当前许多地方政府也制定了一些有关农村信贷担保的政策与法规，但是由于这些规定和办法的法律位阶与效力都比较低，很难对农村信贷业市场的发展产生实质性的规范和约束力。

2.3 农村信贷担保配套制度不完善

完善的农村信贷担保配套体系是我国农村信贷担保业可持续发展的保障。然而，当前我国农村信贷担保配套体系依然不够完善，主要表现在农村信用评价体系与农村信贷担保物流通市场不完善，农村信贷风险补偿机制不健全等方面。

1）农村信用评价体系不完善。根据相关部门调查，由于我国农村地区广大农户比较分散等原因，至今农村地区依然未建立起完善的农户信用评估体系。然而，在担保业务的实际操作过程中，由于我国农户信息不透明，农户提供不真实信息骗取担保的现象时有发生，农村不良贷款的比例一直也比较高，这给信贷担保机构和金融机构都造成了很大的损失[6]，从而使得农户信贷担保机构的担保业务不敢轻易涉足农户，限制了农户信贷担保业务的发展。

2）农村信贷担保物流通市场不完善。农村信贷市场的发展必须借助市场的力量来发挥担保的经济功能，以保障农户信贷担保的高效运作。然而，当前我国大多数农村地区经济发展依然比较滞后，农村经济的商品化、市场化程度较低，为农村信贷担保提供可抵押物的评估、流转服务的中介机构也很少，并且服务质量较低，服务成本很高，所以很难得到认可。

3）农业风险补偿机制不健全。由于农业生产受自然灾害的影响比较大，具有不稳定性、低收益性和高自然风险性的特点，因此健全的农业风险补偿机制是农业信贷担保发展的重要保障。然而，当前在我国40多家财产保险公司中，仅有人保财险、安信农业、安华农业、阳光农业等少数几家保险公司开展了农业保险业务，并且险种比较少，保险范围比较狭窄，如大多数保险公司都没有把旱灾列入保险责任范围。此外，我国农业保险风险分散机制也处于缺失状态，不仅没有真正建立农业保险再保险制度和农业保险风险基金，而且还没有建立国家层面的巨灾风险保险制度[7]。

3 我国农村信贷担保融资困境的解决对策

农村信贷担保融资困境的破解，是促进我国农村信贷担保业可持续发展的客观要求，也是解决我国农村信贷融资难问题的关键[8]。因此，完善农村信贷担保体系，破解农村信贷担保融资困境，是当前我国农村金融改革与发展领域亟待解决的重要问题。

3.1 拓宽农村信贷担保物的范围

农村信贷担保物是农户进行信贷担保抵押贷款融资的基础。因此，可以从以下两个方面拓宽农村信贷担保物的范围。

1）允许房产作为农村信贷担保可抵押物。既然我国法律承认了农民对自有房产的所有权，那么农民以自有房产为本人或者第三方贷款提供担保是行使其房屋所有权的正当合法行为。因此，我国应该修改相关政策规定，允许并鼓励农民以自有房屋作为担保物进行抵押担保贷款。

2）允许农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权以及林权等进行“有条件抵押”担保贷款。根据我国农村的实际情况，我国应该适时修改相关法律，从立法上允许农村土地承包经营权、宅基地使用权以及林权等进行“有条件抵押”，从而使得我国农村信贷担保物的范围逐步扩大。此外，农林牧渔等农业性产业的收益具有周期性和固定性，因而从政策上也应该支持农民根据其农业生产固定的周期收益进行担保，这不仅符合农民自身的愿望，也可以有效缓解农村信贷担保融资难的困境。

3.2 健全农村信贷担保法制体系

健全的农村信贷担保法制体系，是我国农村信贷担保业发展的制度保障[9]。因此，健全我国农村信贷担保法制体系，对农村信贷担保业的发展以及农村金融市场的发展都具有积极的意义。

1）制定《农村信贷担保法》。根据《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中“扩大农村有效担保物的范围”，以及“加快建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制”的规定。并在结合我国农村信贷市场特有特点与实际情况的前提下，我国立法机关应加快制定专门针对农村信贷担保贷款的《农村信贷担保法》，明确规定农村信贷担保的原则、内容、主体、程序以及责任等，从而促进农村资金融通和商品流通，推动农村社会经济的发展和社会主义新农村建设。

2）完善农村产权法律制度。根据我国农村信贷担保发展的需要，适时修改现行法律，明确界定农村产权，以促进农村社会经济的发展。鉴于我国现行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律中有关农地产权的使用权、抵押权等规定不完善的现状，笔者认为，我国应该尽快完善我国农村产权界定的立法，规范农村产权的权证制度，明确规定农村土地、宅基地以及林权等的使用权和抵押权，以及这些权利行使的方式和范围，并明确要求有关部门对这些权利进行确权和登记，并颁发相应的权利证书。

3.3 完善农村信贷担保配套体系

农村信贷担保融资难问题的解决，不仅需要完善的农村信贷担保制度，更需要相关的农村信贷担保配套制度。因此，完善农村信贷担保配套体系，对于解决农村信贷融资难问题具有重要的意义。

1）完善农村信用评价体系。建立多层次、多元化的农村信用担保体系是有效解决我国农村信用贷款难问题的关键，因此，要有效解决我国农村信贷融资难问题，必须尽快推动农村信用体系建设，逐步完善农村信用体系。由于我国农村地区广大农户比较分散，所以很难制定统一的标准对农户进行信用等级评价。因此，就我国农村的特殊情况而言，可以充分利用中央银行的诚信系统，逐步输入农村地区和农民的信息，建立完善的信用惩戒机制。与此同时，可以在我国政府部门的主导下，由农户集资与财政注资一起组建农业信用担保中心、农户联保贷款协会，从而提高我国农户的信贷担保能力。

2）健全农村信贷担保物流通市场。建立完善的土地承包经营流转市场、林地使用权交易市场，提供良好的信贷担保中介服务，可以使得担保物顺畅而快速的变现、流转，从而保证了金融机构债券的实现，促进农村担保贷款的良性发展。因此，我国应该制定相关政策，鼓励和支持农村信贷担保物流通市场的建设和发展，逐步设立为农村担保物流转服务的中介机构。借助市场的力量，通过建立完善的农村担保物流通市场，提高农村担保物的商品化和市场化程度，进而来保障农户信贷担保物的高效运作。

3）健全农业风险补偿机制。首先，我国应尽快建立健全农业政策性保险制度，加快农业再保险体系的建设，形成农业巨灾风险分担机制[10]。其次，地方政府要相应加大政策性保险的投入，鼓励和扶持商业保险进入农业生产领域，提高农业经济抵御自然灾害和意外事件的能力，从而有效降低金融机构的信贷风险，使得农村信贷市场可以持续、健康、稳定地发展。再次，要完善农村风险分散补偿机制，政府必须加强对农业发展的财政扶持，建立农村自然灾害风险专项基金，形成长效的支农政策配套机制。

参考文献：

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[2] 黄庆安.农村信贷融资担保约束视角下的农村信用担保机制研究[J].福建论坛，2011（8）：24-28.

[3] 林炳华，张文棋.我国农村金融供给支持作用的实证研究[J].经济问题，2011（7）：113-116.

[4] 罗 诚.农村信贷担保制度研究[D].重庆：西南政法大学，2011.

[5] 田静婷.从产权视角看我国农村信贷担保融资制度的创新[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2012（4）：18-29.

[6] 祝 健，张传良.农村金融改革发展若干问题[M].北京：社会科学文献出版社，2011.224-225.

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[8] 施婵娟， 张文棋. 我国农村信贷供给及其效率的研究[J]. 发展研究，2012（5）：83-87.

[9] 谢玉梅，胡基红.农村信贷配给现状、成因及对策分析[J].商业研究，2013（1）：121-126.

[10] 曹卫芳. 农业保险与农业现代化的互动机制分析[J].宏观经济研究，2013（3）：106-111.