浅议新预算法对地方政府债务的规范作用

马妙娟

浅议新预算法对地方政府债务的规范作用

马妙娟

2015年1月1日《中华人民共和国预算法》开始施行，新预算法对于规范政府收支行为、健全规范、透明的预算制度、改进预算控制方法、规范地方政府债务管理、完善转移支付等具有重要作用。

新预算法；地方政府债务；规范

预算是财政的核心，《中华人民共和国预算法》自2015年1月1日起施行。本文将就新预算法对地方政府债务的规范作用进行分析，并就新预算法颁布施行后有待完善的地方提出个人的一点意见。

一、地方政府债务的现状

目前，地方政府债务可以分为两大类，一是地方政府负责偿还的债务，另一类是地方政府负责担保和具有一定救助责任的债务。审计署公布的截止2013年6月末的全国政府性债务审计结果显示：地方政府性债务为17.9万亿。按照国外的标准，债务占GDP的比重不能超过60%，而我国现在只有44%，审计署公布的全国政府性债务负债率和债务率均在国际警戒线之下，目前地方债一直保持着刚性兑付，从未违约，但已处较重水平；从另一个债务结构来看，20.7万亿为实有债务，9.6万亿为或有债务，其中违规操作的债务为6921亿元，占总债务的2%，从违规金额的地区来看，重庆和贵州分列一、二位，涉及金额分别为668亿元和630亿元，占两地地方债务总额的9%和10%，在过去的三年，两地的GDP增速均排在全国的前列，显示地方债务对当地经济的发展功不可没。重庆模式的特征是：政府主导成立融资平台公司，转入土地、国债、税收等资产，以以上资产做抵押，向银行、信托等金融机构借款，从而为基建筹资，从违规的方式来看主要有：各级政府通过出具承诺书等，以地方财政收入等资产为担保筹集资金；违规发债；通过BT向非金融机构和个人等形式的借款，此项违规资金在审计署的报告中达2458亿元；在政府清理地方融资平台后仍继续使用；将土地、市政道路等以资本金形式违规转入融资平台；用钱违规。

从法律上讲，地方政府是不允许向银行借贷的，但实际上，地方政府开展市政建设和基础设施需要大笔资金，出于发展经济的需要，地方政府大多采取各种方式举借债务，且债务已具有一定规模，对地方财政构成一定的压力，而这些债务中，其中大部分未纳入预算管理，各级人大及上级机关对其缺少有效的监督，存在一定的风险，新预算法为规范地方政府债务管理，对其发行主体、用途、规模、方式、风险控制做出了相应规定。

二、新预算法对地方政府债务的规范

（一）主体的限制

新预算法对地方举债主体的限制，只有省级政府才可以发债。在编制预算时应遵循量入为出、收支平衡的原则，1994年分税制改革以后，中央政府拿走了大量税种，而地方财政支出巨大，在地方财力不能满足财政支出的时候，地方为发展经济，必然利用融资平台、BT、信托、土地财政等来筹集资金，由此形成了大量的地方政府债务。考虑到省级政府的地方财政收入相对稳定，有可靠的税收来源，与市县一级政府相比，风险相对可控。

（二）用途的限制

新预算法对地方政府举债的用途也做出限制，即只能用于公益性资本支出，公益性资本支出指的是政府部门提供的社会公共事业、具有公共产品属性、不以营利为目的的项目资产；而不能用于经常性支出，经常性支出是保证国家行使一般的管理职能和保证文化、教育、科学等各项事业正常运行所必需的开支，主要包括国家政权建设支出、非营利性社会事业发展支出和社会保障支出。目前，地方政府债务主要投向了地方基础设施建设、保障性住房等，但审计署的报告显示，仍有41亿元的地方政府债务资金投向于修建办公楼等，所以，地方政府举债的用途必须严格控制。

（三）规模的限制

新预算法对地方政府举借债务的规模也做出了限制，即地方政府发行债务必须经全国人大或者全国人大常委会批准，举借的债务的规模在国务院下达的限额内，同时列入本级预算调整方案，经本级人大常委会批准。

借鉴国外的有关经验，建立地方政府债务规模控制的综合指标体系。可以选用负债率、偿债率、债务率、资产负债率、新增债务率、利息支出率、债务依存率等指标，并考虑我国国情，建立综合指标体系。同时要确定政府举债的债务上限，设立举借债务的警戒线。

（四）举债方式的限制

新预算法规定，地方政府举借债务，只能采取发行地方政府债券的方式，目前，地方政府债务呈逐年大幅增加态势，尤其是或有负债大幅增长和BT、信托、影子银行等融资方式的迅速发展，地方政府面临的偿债压力较大，且违规现象严重，需要予以规范限制。

（五）风险控制

新预算法规定，地方政府应当制定债务偿还计划，建立地方政府债务风险评估和预警机制，首先要对地方政府债务通过有关指标进行分析、测算，再与地方实际相结合，最后参照警戒线，确定风险，从而达到控制风险的目的。同时应建立应急处置机制以及责任追究制度。

将地方政府的债务纳入预算管理，接受各级人大等的监督；引入地方政府债券评级，使地方财政状况与地方债的收益率相挂钩，市场会对地方政府发债形成有效的约束；将政府债务公开作为预算公开的重要组成部分，通过编制地方政府资产负债表来加强地方的预算约束，同时资产负债表要向社会公开；地方政府违反预算法规定举债的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行责任追究。

三、新预算法颁布施行后有待完善的地方

任何一部法律都不可能一轮修法就解决所有问题。被称为“经济宪法”的预算法，协调的是中央和地方、国家权力机关之间的法律关系。中央层面还需要抓紧修订预算法实施条例，增强新预算法的可操作性、可执行性，同时，第一，推进地方政府信用评级制度的建立，继续扩大和推进地方政府债券的自发自还，切割开中央与地方财政，中央财政不再是最后的兜底人。第二，逐步剥离融资平台，妥善分类处理地方债务融资平台，对于投向保障房、水利等准公益类的在建项目，可以作为地方政府债务，享政府信用，对于其他地方债务融资平台可以采取关闭、合并、转型等办法。第三，鼓励更多社会民间资本通过各种模式、各种渠道进入公共服务领域。第四，将地方债务指标纳入地方官员考核范围，改变以GDP为单一考核目标的现状。

总之，新预算法体现了财税体制改革总体方案的要求，在预算管理的诸多领域有了新的突破，对于完善立法、依法建立现代财政制度具有重要意义。

[1]夏祖军.加快建立全面规范公开透明的现代预算制度.中国财经报，2014年9月11日.

[2]刘宝亮.地方债遭遇新预算法债市或迎新变局.中国经济导报，2014年9月16日.

[3]刘强东.进一步完善现代预算制度.经济日报，2014年9月25日.

（作者单位：山西国际商务职业学院)）