文化与旅游产业融合发展的政府保障机制研究——以张家口为例

吴璇欧，高晓峰

(1.河北北方学院 法政学院，河北 张家口 075000；2.通泰产业集团广告公司，河北 张家口 075000)

文化与旅游产业融合发展的政府保障机制研究
——以张家口为例

吴璇欧1，高晓峰2

(1.河北北方学院 法政学院，河北 张家口 075000；2.通泰产业集团广告公司，河北 张家口 075000)

旅游与文化产业的融合发展已是未来旅游产业发展的必然趋势。实现文化产业开发与旅游资源建设的有机联系是促进文化与旅游产业共同繁荣的必然之路。以张家口为例对文化与旅游产业融合发展中面临的政府机制等问题进行分析,提出通过协调政府管理机制,建立第三方行业协会的管理机制,完善文化与旅游融合过程中的法制保障机制,不断完善文化研究与旅游开发相结合的产学研模式,拓展文化与旅游结合的投融资渠道,推动文化与旅游的融合发展。

文化与旅游;产业融合;政府保障机制

网络出版时间:2013-11-2609:14

旅游与文化产业融合发展是旅游经济发展的良性趋势。中华民族创造了源远流长、博大精深的中华文化，为旅游发展、文化旅游产业建设奠定了良好的文化根基。文化与旅游有着天然的不可分割的联系，这种天然的契合性使得两大产业在资源和产品方面有着高度的共通性。旅游活动和旅游产业能够为文化产业带来丰富的市场消费需求，而文化则为旅游产品、旅游目的地形象定位以及旅游理念的形成增添无尽的吸引力，两者相辅相成。可见，文化与旅游产业的融合为两大产业的发展带来了动力和机遇。

但在现实中，文化产业与旅游产业分属政府两个不同的部门，在体制管理及机制运行上有很大差异，致使两者在实践中融合发展难以落到实处，从而制约了两大产业的发展与融合。因此，文化与旅游融合发展的政府体制机制研究，既关系两大产业自身的发展，更关乎文化与旅游的共生与和谐发展。下文以张家口为研究点，对文化与旅游产业融合的政府保障机制进行分析。

一、张家口文化与旅游产业融合发展的政府机制现状

张家口是河北省文化资源大市，由以蔚县民俗文化、泥河湾文化、三祖文化等为代表的历史文化和晋察冀边区、察哈尔都统署、第二延安为代表的红色文化以及坝上草原满蒙民族文化组成的丰富多样的文化及旅游资源，在极大程度上推动了张家口文化旅游产业的发展。为贯彻《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)文件精神，推进旅游与文化等相关产业和行业的融合发展，丰富旅游的文化内涵，河北省文化厅、旅游局出台了《关于促进文化与旅游融合发展的指导意见》，要求“全面促进文化、旅游深度融合发展”①。

在政府文化旅游融合发展的政策引导下，张家口近年来潜心挖掘地方文化，打造了元中都博物馆、阳原泥河湾博物馆、蔚县剪纸艺术节等一批文化旅游精品项目及活动。以文化和旅游结合为思路，发展民俗旅游、古镇旅游、红色旅游等多种文化旅游形式，使得张家口文化旅游产业呈现快速发展的势头，旅游人数逐年增长，旅游收入逐年攀升。

蔚县作为张家口文化旅游的试点与重点区域，着力打造民俗社火及旅游演艺产品《火树金花》，在融合当地民俗文化的基础上，集歌舞表演与民间技艺于一身，通过定期展演的形式，推动蔚县文化与旅游的融合。2010年，蔚县接待旅游人数50.3万人次，实现旅游收入25 150万元；2011年，蔚县接待旅游人数100.5万人次，实现旅游收入50 250万元；2012年，蔚县接待旅游人数160万人次，实现旅游收入80 000万元[1]。

(一)张家口文化与旅游管理体制和运行机制关系分析

虽然文化和旅游产业按类型分属不同的产业部门，但从产业类别细分中不难看出其中交叉的痕迹明显，两大产业的边界相对模糊。同时，两大产业在发展体制中也存在诸如职能划分、任务安排等方面的关联和交叉：从政府行政主管部门上看，文化和旅游主管部门在相关政策制定实施上存在着某种必然的关联；而在市场对产品的推广上，文化产业部门下的新闻出版企业和旅游经营企业更是密切交织，互相推动。此外，在形象推广以及文化演出等方面，文化与旅游的关系也十分紧密(如图1)。这些层面的融合使两大部门认识到，在发展的新形势下，文化也要放在产业的层面去运作。作为一种新型的经济产业，文化产业的发展尚处于起步阶段。两大部门要善用旅游产业发展的成熟经验，以文化和旅游融合为模式，带动文化产业发展。因此，从政府层面，对文化与旅游结合的管理体制和运行机制的改革创新和完善是当前融合、发展文化产业与旅游产业，并最终形成双方可持续发展的基础。

(二)张家口文化与旅游的管理体制与运行机制存在的主要问题

基于历史的原因，在政府管理体制和运行机制上，文化与旅游的融合还存在诸多问题，主要表现在：

图1 文化与旅游的联动关系

第一，缺乏有效的政府管理体制。尽管在政府机构改革过程中，张家口在文化和旅游发展的体制和机制上进行了改革创新，张家口区县级行政管理将文化、体育和旅游进行整合，使两者结合在行政管理层面成为可能。行政管理的统一，使得文化与旅游产业朝着一体化的行政管理体制方向迈出了一步。但在实践中，因为长期工作上的分工以及融合后创新工作方式的欠缺，“各司其职、各自为政”的现象仍普遍存在。甚至生硬地划归统一后不但没有推动两个部门工作的协调一致，反而在具体工作任务上可以互相推诿，致使很多工作开展起来阻力重重。体制内的文化产业部门与旅游部门结合不紧密、难以协调等问题仍然十分突出，这在很大层面上影响了政府推动力度，也难以真正形成管理上的统一协调。

第二，缺乏必要的行业调节机制。文化和旅游产业在企业数量以及产业内部关联度上都有很多相似之处。但长久以来，张家口文化管理部门一直属于事业性，而旅游管理则属于行政管理性，两者的行政管理职能突出，但产业化程度与文化和旅游行业迅猛发展的势头不相适应。尽管几经行政部门调整，但整体局面仍未得到有效扭转。这不仅仅阻碍了张家口地区文化和旅游的产业化发展，也使行业调节机制成为空谈。

第三，缺乏统一的法律法规及制度规制。作为新兴的产业，旅游和文化都需要健全的法律法规，尤其需要在两者融合过程中形成统一的法律规制体系，推动或规范两者融合。纵观国外的产业发展经验，配套的法律法规体系一定要健全并且行之有效。但目前张家口尚未形成统一用来规范文化旅游产业的法律法规制度。文化规制与旅游规制各行其道，各自为政，在整合联动方面存在许多真空。

第四，缺乏有效的投融资组织管理体制和运行机制。传统的文化与旅游融合多依靠政府财政支撑，但是依靠财政投入发展文化旅游产业，无疑是杯水车薪。因为产业发展的规模、发展速度都需要大量的资金支持，只有市场化运作，建立合理的融资渠道，才能从根本上解决问题。目前，张家口积极开拓思路，为招商引资提供较好的投资平台，但尚未从根本上突破投融资瓶颈，在产业投融资政策和社会投融资体制和机制保障方面仍存在许多困难和问题。

二、张家口保障产业融合发展的政府机制路径分析

文化与旅游两大产业的融合发展不是一蹴而就的，具体到政府机制保障层面还需付出更多的努力。鉴于当前张家口在文化、旅游产业融合中存在的问题，分析政府保障机制转变的路径：

首先，协调政府管理机制，建立政府部门间的有效联动。文化与旅游产业涉及的部门众多，但各个部门在职能分工以及管理范围上却相差较远。为了有效加强张家口地区政府部门行政管理体制的联动，就需要借鉴当地旅游行业中较为成熟的管理经验，即政府运用旅游行业管理机制中的调节机制，将文化及旅游相关企业通过行业协会管理模式整合起来，形成规模化、网络化整合管理格局。如张北县率先将地方博物馆和旅游景区联合，组合旅游套票，形成文化和旅游联动，将文化部门与旅游景区融合为“一站式”服务，打造精品旅游文化产品，即先了解张北草原以及元朝历史文化，再游览中都遗址和张北草原景区风光。这种文化与旅游部门职能的整合，将推动文化和旅游的融合，形成两大产业的合理联动。

其次，建立第三方行业协会的管理机制，形成有效的市场化自主调节机制。文化和旅游作为两个各自独立的行业部门，分别服务着多家企业实体。在推动文化和旅游产业融合的过程中，必然存在很多需要协调和处理的问题。作为独立的第三方，行业协会具有更多的独立性和自主权，能够根据行业整体发展情况、行业市场需求，对文化产业与旅游业中实体企业的部门合作提供相应的行业支持和协作，形成行业自律，达到行业间自我调节的作用。与此同时，行业协会更容易建立与政府沟通的桥梁，传达和宣传相关文化产业和旅游政策，成为政府管理与市场接轨的中介。截止目前，张家口地区仅有以理论和实践研究助力地方旅游经济发展的旅游发展研究会，以推动文化和旅游融合为要旨的行业协会有待成立。

第三，完善文化与旅游融合过程中的法制保障机制，形成有强制力的制度保障。众所周知，法律是最有力的规范社会行为的工具，具有强制性。运用法律指引和保障文化与旅游融合无疑是最有效的方式之一。当前，河北省已经出台很多推动文化和旅游融合的指导性文件，这些对张家口地区文化与旅游融合产生了巨大的影响，但尚未上升到地方法律、法规的高度。2013年10月1日正式实施的《中华人民共和国旅游法》，从法制角度加强了旅游活动的规范性。现实呼唤更多产业融合过程中的法制保障，以便给产业融合指明政策方向。因此，要制定能够有效促进文化与旅游融合的相关法规条例，从制度层面给张家口文化与旅游的融合提供保障和支持。

第四，拓展文化与旅游结合的投融资渠道以推动文化与旅游融合发展。投资和融资是地方发展旅游产业常见的方式，主要分为公益性和非公益性两大部分。所谓公益性是指不以获取直接经济效益为前提，而是为了推动区域旅游文化发展，旨在扩大区域文化的影响力，宣传旅游目的地。例如“大好河山张家口”旅游地形象、张北坝上“草原音乐节”宣传片等，这些公益性活动就是为了发动政府的主观能动性，积极拓展文化与旅游结合的投融资渠道，建立政府主导、市场调配的融资渠道，加大对文化旅游结合的资金供应，实现文化产业与旅游业的全面结合。而非公益性的部分可以通过企业市场融资、股份制以及银行借贷的方式筹措资金，进行相关文化与旅游产业结合的市场化运作，通过文化旅游产品的市场销售实现企业投资的回收、利润的获取[2]。

最后，不断完善文化研究与旅游开发相结合的产学研模式，利用多方面资源推动文化与旅游的产业融合。将张家口地区高校研究所及各文化研究部门的资源进行整合，结合人力、物力、财力等多方优势资源，建成一支有较高水平的专业研究队伍，形成和完善文化研究与旅游开发结合的机制。具体可以以文化与旅游融合的专项课题作为研究的突破口，确立专项研究经费，聘请省内外知名的文化与旅游专家担任兼职研究员，在张家口旅游发展研究会基础上成立张家口文化与旅游结合专家咨询委员会，负责开展文化与旅游结合的研究，为张家口各区县政府提供决策咨询，为文化与旅游结合搭建必要的运行平台，健全文化与旅游结合的社会机制。

文化与旅游相互影响，相互渗透，文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体。在新形势下，单从市场和社会的角度去推进文化与旅游产业的融合是不够的，政府固有的体制和机制往往会阻碍文化与旅游的融合，这就要求从政府层面创新文化与旅游融合的体制机制，使之成为促进文化与旅游融合的助推力，从根本上保证产业融合优势的发挥。从政府层面改革文化与旅游体制与机制的融合，是当前符合张家口地方旅游经济发展的战略性选择，政府体制与机制的优化组合与配置必将促使张家口文化产业与旅游业深层次融合，更好地促进张家口地方经济社会发展。

注 释：

① 来源于2013年蔚县旅游局统计数据。

[1] 河北省文化厅.河北省旅游局关于促进文化与旅游融合发展的指导意见[ED/OL].http://www.cnci.gov.cn/content/20111220/news_68950.shtml.2011-12-20/2013-08-20.

[2] 苏卉.文化旅游产业的融合发展及政府规制改革研究[J].资源开发与市场，2012，(11)：1044-1045.

(责任编辑 李桂萍)

Research into Governmental Safeguard Mechanisms of the Integrative Development of Cultural and Tourism Industry—Taking Zhangjiakou as An Example

WU Xuan-ou1,GAO Xiao-feng2

(1.School of Law and Politics,Hebei North University,Zhangjiakou,Hebei 075000,China;2.Advertising Company,Tongtai Industry Group,Zhangjiakou,Hebei 075000,China)

The integrative development of tourism and cultural industry is an inevitable trend in the future tourism.Realizing organic connection between cultural industry exploitation and tourism resource construction is a necessary approach to facilitating the co-prosperity of the two industries.Taking Zhangjiakou as an example,the paper analyzes the governmental safeguard mechanisms in this process and offers some suggestions,such as establishing the management mechanism of the third-party guild,perfecting legal safeguard mechanism,promoting industry-university-research cooperation,and expanding the investment and financing channel in order to drive the integrative development forward.

culture and tourism;industrial integration;governmental safeguard mechanism

2013-09-09

河北省社会科学基金项目(HB13GL059)

吴璇欧(1979-)，女，蒙古族，内蒙古通辽人，河北北方学院法政学院副教授，法学硕士，主要研究方向为旅游法学、旅游文化。

F08

A

2095-462X(2014)01-0066-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20131126.0914.026.html