文革前国务院机构变迁的新制度主义研究

刘 娟

(河北北方学院 经济管理学院，河北 张家口 075000)

文革前国务院机构变迁的新制度主义研究

刘 娟

(河北北方学院 经济管理学院，河北 张家口 075000)

国务院机构的创建与变迁,是整个中国机构发展历程的起点。试图以制度本身为核心分析变量,将中国国务院机构的早期变迁纳入到新制度主义政治学的分析范式之中,检视中国国务院机构的创立、维持和变迁过程。分析得出,文革前国务院机构变迁采取的是一种渐进改革的方式,受国家产业政策变动的影响;是在政党、国家与社会三者力量此消彼长中进行的,其膨胀收缩与中央对地方政府高频率的权力收放相一致。因此,在新一轮政府机构改革和体制创新过程中,应做好机构创新的目标设定、制度选择、路径确定以及制度治理和制度激励工作;进一步突破路径闭锁,形成良性制度演进路径,创建“制度政府”。

国务院;机构变迁;新制度主义

网络出版时间:2013-11-2609:14

自新中国诞生以来，国务院机构历经多次调整与改革。如何把坚持中国特色社会主义和有效借鉴西方成果结合起来，是当前中国机构改革的关键任务。其中，1966年文革爆发前的国务院机构创建与变迁，是整个中国机构发展历程的起点。涉及党政权力的重新分配、中央与地方关系的渐次调整、国家与社会关系的定位等多重问题。如何由历史借鉴经验与教训、寻求从单纯行政变革向国家治理体系创新的转变，或是当前政府机构改革的基本方向。

用新制度主义的理论来分析中国国务院机构的建立与变迁，是解读该项制度的一个全新视角。国家宏大的制度背景决定了国务院最初建立的政治选择，制度背景的变迁也导致了国务院机构的变革与更新。各种相关变量，包括经济水平、利益关系、意识形态以及国际关系等因素与国务院机构变迁之间存在一种序列结构，致使国务院机构及其行政体制的调整与变革处于一种制度依赖路径当中，影响并制约着当今的机构改革。

文章试图以制度本身为核心分析变量，将中国国务院机构的早期变迁纳入到新制度主义政治学的分析范式之中，借助利伯曼提出的历史制度主义的4种分析策略：制度起源的策略、制度变迁的策略、外来震荡的策略和竞争性的原因策略[1]这一分析框架，在一个宏大的历史视域内检视中国国务院机构的创立、维持和变迁的过程。合理解释文革前中国国务院机构的变迁，并尝试为当前国务院机构改革探索一种新的解释路径。

一、问题的提出

新中国国诞生以来已经进行过10次政府机构改革①，但一直难以摆脱反复膨胀的怪圈，直至今日仍在探索大部制改革的有效形式。国务院成立之初的各种建制一直影响当今的政府的机构设置与政府形态。但就目前行政体制改革所面临的困难和问题的严峻性来看，国务院机构改革的研究还明显滞后于行政体制改革的实践和社会发展的要求。

究其原因，是由于目前的研究缺乏对于中国特定的经济政治环境的考察，把“国务院机构变迁”割裂于具体的历史背景和制度政策。目前，学术界对机构改革的现状虽然有了一定的认识，但还没有形成一个整体的历史图景。要么对国务院的建立和最初变迁避而不谈，要么一笔带过。缺乏背景知识的回顾，影响了研究的整体性。只有在实际研究中重视历史的演变，才能推动相关研究的深化。

由此提出问题，即“当前国务院为什么要进行机构改革，其机构设置特点和变迁过程遵循了怎样的制度路径”，并尝试性地提出一个假设：“文革前国家的制度环境和一系列的政治变量决定了中国国务院机构最初的制度选择与安排，制度变迁的路径依赖性促使国务院机构不断更新与强化。制度与政治领导人的互动共同推动了国务院机构的改革。”为了验证假设，文革前第一至第三届国务院制度的建立和变迁就成为该研究的主要内容。在总结经验教训的基础上，剖析了中国国务院机构与制度的现状，提出了未来改革的可能取向。文章拟对1954-1966年间中国国务院机构变迁过程作整体图景分析，进而为将要进行的大部制改革工作提供借鉴与教训。

二、新制度主义理论的引入

新制度主义理论兴起于20世纪80年代政治学界对行为主义和理性选择理论的反思，以1984年马奇和奥尔森教授发表的《新制度主义政治学：政治生活中的组织因素》一文为标志，开始强调价值和规范在组织与制度中的核心地位。之后，新制度主义研究范式开始在政治科学领域中被广泛应用。一般认为新制度主义主要由规范制度主义、理性选择制度理论、历史制度主义、经验制度主义、社会学制度主义和国际制度主义等几大流派共同组成[2]33-36。一方面新制度主义继承了传统规范时代的制度研究，将国家分析纳入分析视野，继续研究国家和相关的中层制度问题[3]14；同时又借鉴了行为主义学派的行动分析，使制度研究不再拘泥于规范的静态的制度文件或者制度理念，而开始研究行动中的制度。

新制度主义理论认为，历史是解释某种事件发生的时机和环境(timing and circumstance),而这种时机和环境之中又内含制度的遗产[4]。斯科克波尔也认为，“相对于理性选择制度主义而言，历史制度主义者们更倾向于随着时间的展开而去追寻事件生发的顺序，以表明先前的时间是如何在改变随后事件的模式”[4]。这就表明在制度变迁中，一定的制度产生后，后始的制度变革就会对初始的制度安排产生依赖，即沿着初始的制度变迁路径走下去，产生制度惯性。

中国国务院机构的建立与变迁首先是一种制度的选择。这种选择是与党和政府领导人对政治经济形势和当前政治局势的认识密切相关的。从中国的现实经验来看，中国一切重大的社会政治经济的变化都是以制度的变化为前提的。新制度主义正是超越了一般的制度研究框架，从历史长时段发展过程的时间序列来分析制度变迁所受到的动力影响以及制度变迁本身所表现出来的复杂特征。以历史事实为基础，将国务院机构变迁建立在对史实的详细解读和分析之上，以此来展现历史演变中多重变量的作用及其关系。

另一方面，新制度主义研究范式中的重要概念是“路径依赖”，即历史发展过程中前期的事件和制度范式会出现自我强化机制，从而不断提高自我优势地位[5]。路径依赖理论折射出中国制度改革的理论与实践诉求，因为路径依赖理论的理论框架、研究方法、分析工具对处于转型时期的中国所面临的制度改革问题具有很强的解释力。它直击政治制度变革的核心问题，即了解过去政治制度理论与实践的发展路径留下什么遗产，需要在这些遗产基础上把握好未来制度安排的路径走向。启示人们对国务院机构设计的预设条件进行符合历史真实的阐述，将整个国务院机构变迁过程置于一定的制度环境和历史存在之中来分析它的理论渊源和时代特征，追寻它的路径依赖轨迹。

三、国务院制度的建立以及文革前的机构变迁

政治发展是一个政治制度不断创新的过程，创新的关键就在于制度的发展。近年关于国务院的研究重点，大都放在既存制度如何影响行政组织或组织的结构和机能方面。但研究应更为关注制度的起源，这是因为机构的建立是对过去制度的借鉴和不同程度取代的结果。正如阿夫纳·格雷夫所指出的：“从过去承袭的信念、规范和组织，将构成新制度产生过程的部分初始条件。”[5]

(一)国务院行政体制的建立

1954年国务院对于政务院的替代，是新中国成立后政治制度上的重大变迁。它体现了中共对于国务院制度建立的理论路向，是通过某种有意识的、策略性的过程，来建立规则及其相关要求。随着第一次全国人民代表大会的召开和宪法的颁布，国务院在原有政务院的基础上得以重新设立。至此中国的行政管理体制不仅由建国初期的中央政府下辖政务院二级行政体制改为国务院一级行政体制；在部级设置上，新增了：建筑工程部、地方工业部、地质部、粮食部、商业部、高等教育部、第一机械工业部、第二机械工业部。同时又于1954年11月25日，经全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准，国务院设立了20个直属机构，进一步细化了中央政府的行政职能。截至1954年底，国务院设立部委机构35个，直属机构20个，办公机构8个以及秘书厅共64个部门。与1953年的政务院相比，机构净增24个，增加幅度为52%，经济管理部门增加了14个，增长66%，这是较大规模的一次膨胀。

(二)文革前国务院机构的结构性变迁

政府机构的变迁可以分为两个层次：一是结构层次变迁，它是对政府规模、范围、层次和结构等进行根本性变革；另一个是行为层次变迁，它是在结构基本稳定的情况下，对政府运行的机制进行调整。文革前国务院经历了3次较大规模的机构变革，分别是1956年、1958年和1963年。这就使得行政机构功能和层级管理方式一直存在较大幅度的变动。中央政府始终通过政府机构和人员的精简来适应国内外的形势变动，而没有进行政府职能的转变与行政体制的调整，这也正解释了这一时期政府机构沿革的滞后性和反复性。

首先是1956年开始的国务院机构的初次膨胀。由于自1955年起社会主义改造进入高潮和工农业生产的迅速发展，使得一些部委管理的产业过多，业务过重，国务院立即调整增设了一批部委和直属机构，机构总数由原来的64个增长到81个。

到1959年第二届国务院组阁时期，第二届全国人民代表大会确定了国务院设立部委机构39个，直属机构14个，办公机构6个以及1个秘书厅共60个部门。与1956年国务院所属机构81个相比，减少了21个管理单位，这是因为自1958年以来，国家管理体制有所改变，许多原先由中央集中管理的企业和事业单位下放给地方管理，扩大了地方的权限。与此相适应，中央决定对国务院工作部门进行精简调整，因此这也是国家机构实行精简调整的结果。

从1962年开始，中央重新强调集权统一，又陆续收回了1957年以来下放给地方的权力，中央政府曾经撤销的机构又陆续恢复。到1964年第三届国务院组建前夕，国务院工作部门重新增至77个，其中部委45个，直属机构24个，办公机构7个和秘书厅1个。

1964年底到1965年初召开的第三届全国人民代表大会期间，国务院机构又进行了一次调整。当年国务院设立部委机构49个，直属机构23个，办公机构7个和秘书厅1个，共计79个单位，重新膨胀至1956年的水平。1966年文化大革命开始后，国家机构一直处于停顿和半停顿状态。

图1 1954-1966年国务院机构总数变动图

从各类组织的情况来看，从1954年至1966年，在曾经出现的123个机构中，经济管理类最多，为57个，其后依次是：社会事务类，30个；政务办公类，19个；宏观调控类，13个；执法监督类，4个。变迁事件分别是设立、撤销、合并、改名、降级、复设、分设7种。无论哪一类组织，都与国务院机构的总体变化保持一致，分别呈现出先升、后降、再升的趋势。各类机构在国务院机构总数中所占比例大小依次为：经济管理类、社会服务类、政务办公类、宏观调控类和执法监督类。其中，经济管理类组织所占比例最大，从最低的35%直至47%，接近总数的一半，并在1954年至1957年一直呈上升趋势；同时，经济管理类组织变迁事件发生总频次比其他类型组织都要高，在13年中共发生过56次变迁，其中年平均变动4次；其次是政务办公类，17次；宏观调控类12次；社会事务类，9次；执法监督类组织变迁的频次最低，为3次，这与经济发展周期的循环导致的财政收入多少直接相关[6]。

四、文革前国务院机构变迁的新制度主义分析

新制度主义理论中的历史制度主义认为，在对制度的变迁和公共政策模式变化进行历史分期时，首先应该确立的标准就是制度运作的内在逻辑。只有找出某一历史阶段内制度运作的内在逻辑并以此为标准对历史进行分期后，才能在此基础上找出政治制度与政治行动者在不同时期的互动方式。因此对社会主义探索时期国务院机构变迁的评价不能脱离具体历史环境而绝对地讨论它的影响和效率。

新制度主义研究者斯坦莫曾提出，历史制度主义在展开自己的具体分析之前首先需要确定好3个变量之间的关系，即制度变量、制度所置身其中的环境变量和结构变量[7]3，即针对研究对象的研究框架和因果模式。他同时认为，环境变量应该包括制度之外更为广泛的社会、经济和政治背景。制度一方面置身于这些背景因素之中，是一个被塑造的对象，同时制度又具有结构性的功能而对这些环境因素进行加工。因此，新制度主义在分析制度对某一结构的重大影响时，常常在两个层次上展开分析，一个层次即为制度与环境的关系；第二个层次是制度与行为的关系。

国务院机构的变迁维度体现了国家战略的调整和政策的变化。1954年至1966年国家层面改革的基调是党、国家与社会关系的调整和中央与地方政府间关系的调整。在此背景下，国务院机构的变迁一方面执行着“加法法则”，即经济管理类组织和宏观调控类组织的增加；另一方面也出现了“减法法则”，即社会事务类和执法监督类组织的减少。社会事务类组织意味着政府对公共事务的管理与特定公共服务的供给，执法监督类组织则意味着政府对社会的规制性和法制性。两者数量的逐年减少反映了中央政府面向社会时的职能再定位。而经济管理类组织的频繁更替与总体数目的增长则反映出执政党对于中国经济发展模式的探索。

(一)文革前国务院机构变迁的渐进性

纵观文革前的国务院机构变迁，可发现其变迁采取的是一种渐进改革的方式。先从制度外围和表象的组织机构变迁入手，逐步深入制度核心的权力调整。这种改革是经济制度变迁引发的行政制度的相应调整。经济体制的路径决定了行政体制的变迁。同时在机构变迁的过程中人为制度建构的痕迹明显，缺乏法律规范和理念支撑。具体来说，中国国务院的机构变迁并不是自发的变革诉求，而是自上而下、从体制内向体制外释放的变迁路径。这使得在简政放权格局下形成的地方政府机构自我膨胀的趋势不断强化。

通过第三部分的数据分析可以看出，文革前国务院机构变迁，呈现出波峰、波谷、波峰的波浪形变迁。机构总数的最高峰处于1956年至1963年间，而这也正是中国开始独立探索社会主义制度的最初两年。变迁程度非常大，总体出现“大增大减”的态势；变动较大的几年是1956年、1959年和1963年，但在1959年至1962年又处于相对稳定的状态。变化的基本共性在于，这几个年份国家的政策都发生了巨大的转变。也就是说，历年国务院机构的变迁基本是由国家政治、经济、外交等政策的转变来推进的。因此，在某种意义上来说，国务院机构的调整和变迁应该是一个常态的工作。而5年左右一次的机构变迁，也是社会经济政治发生周期性变动的必然结果。

可见，国务院的每个机构都是随着国内政治经济情况的变动在不断调整自身的机构设置和行政职能。一方面，行政机构和管理体制可以与时俱进，随时契合执政党的执政理念和社会需求；另一方面，经常变动的机构、人员和职能也会带来行政政策的不稳定性。频繁的内整合不适合政策执行的长久性和稳定性。

(二)执政党对政府组织和社会结构的嵌入

这一分析框架强调国务院的机构变迁是在政党、国家与社会三者相互作用、力量此消彼长的过程中进行的。每两者的关系都构成了国务院机构变迁和改革的过程。国务院机构变迁正是从动态角度对中国的政治发展进行理解，国家理论及其逻辑是中国国务院机构研究的起点。在国务院机构变迁之前，中国的社会秩序的构建是按照国家理论的逻辑进行的，社会的一切领域也都在国家的主导和控制之下。

国务院机构变迁是国家政策调整和变化的反射。如果作一个时间段上的划分，则1954年至1966年国家政策调整的基调就是政府与社会关系的调整。从1954年确立了社会主义制度开始到1966年文革爆发前，中国的国家与社会关系主要体现在国家主义的日益盛行与社会力量的逐步萎缩。

从第一到第三届国务院总体的人员构成来说，现代中国政党权威在政治层面的嵌入体现了很明显的组织化特征：与公共权力的组织架构相对应，执政党在各种政治机构中有一套组织架构，党实现对政治层面的嵌入，在计划经济年代设置发展到以党代政的底部。这种组织化的嵌入模式契合了中国基本的政治制度。

在执政党、国家和社会的互动关系中，政党与社会的关系尤为重要，这两者在现代社会是一种彼此支持和相互合作的关系。政党对社会来说，政党是社会民众制度化政治参与的手段；社会对政党来说，社会不仅为执政党影响力的发挥提供了空间，而且也是汲取资源和力量的源泉，政党不可能离开社会而独立存在，同时国家机关也必须通过一定方式来回应社会结构中不同行动主体和角色的利益诉求，因此，政党嵌入社会的程度与模式必须与一定的国家行政机关结构紧密相连，即政党权威的树立与维持不是靠刚性化的外在强制，而是通过一定反映社会诉求的纲领、政策主张，特别是通过细致的联系群众的具体行动，来形成共识，凝聚人心，进而达到政党权威在社会层面的树立与扩展。

(三)中央对地方高频率的权力收放

1953年中国开始了大规模经济建设的第一个五年计划，形成了高度一体化的社会体制，它直接决定了中央与地方关系的格局。1954年6月19日中央人民政府委员会通过决议，撤销了6个大区行政委员会建制，省级从此成为最高一级的地方政府。与此同时，中央政府机构的数量与职能迅速扩大和增加。从职能上讲，国务院机构控制了关系经济发展和行政管理的人事、财务、生产、供应、销售的各项权力。在中央建立了高度集权的统收统支模式下，国务院机构设置数量也在1956年达到了历史最高峰，共有81个行政机构。

然而在建立高度集中的计划经济管理体制条件下，各级地方政府及企业主动性和积极性难免受到的影响。因此，1956年到1965年的10年中，又先后进行了两次改革的探索，内容主要就是中央政府和地方权力的划分。

开始是中央政府“放权”。1956年5月，中共中央、国务院陆续发出《关于国家行政体制的决议(草案)》、《关于改进工业体制的决定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》等文件，1958年9月又出台《关于改进计划管理体制的规定》等。一系列文件的主旨试图将一部分行业管理、企业经营的权限，下放地方政府和工矿企业，以发挥地方及企业的主动性、积极性。而国务院的工作部门在1959年底也相应减少为59个。

这是中央政府首次大规模向地方放权。但由于权力下放过急过快和“大跃进”运动的失败，致使国民经济发生严重困难。1960年冬中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，对国民经济进行调整，并重新强调集中统一领导，将下放的权力适当收回。同时，开始精简中央机关和事业单位，国务院的各个部门撤销、合并了司局机构89个，达总数的15%；合并事业机构111个，占总数的26%。人员编制方面，中央各部门和在京的直属事业单位先后精简了8万余人，占原有人数的30%。10年的改革探索，以中央政府“收权”而告结束。纵观1954至1966年间中央与地方关系的调整，其主要特点如下：首先是中国集权分权调整的频率太高。从建国初期的大区建制，到1954年撤销大区，1956年开始探索央地关系，1958年权力下放和60年代初的急速收权，平均每4年就进行一次调整，使中央和地方的权力运作都缺乏一定的连续性；其次是中国的集权与分权的调整只是由中央单方面决定的，地方只有被动地服从；第三是社会主义探索时期的权力下放与上收运动往往是一时的权宜之计，缺乏科学的论证和法律依据，程序混乱，随意性大；第四是这个时期权力下放的重点在于重新分配对大量国有企业的控制权和相伴随的重新配置财政资源，权力下放比较单一。同时在权力调整过程中各种配套的措施和体制没有跟上，调整后的总结也不了了之。

另一方面，由于新的国家政权机构在战争废墟上初创，比较彻底地改造了旧政权及机构，为中国新社会的建设提供了基本的保障。只是由于面临任务繁重却经验不足的境况，难免在建立各级政府机构的过程中出现机构繁多、层次复杂却又分工不清、人浮于事的现象。而经济建设和文教事业等新建部门和基层政权又缺乏足够的人才。使得政府机构体系一开始就会呈现为上层庞大、下层乏人的“头重脚轻”格局。

(四)国家产业发展政策的变动

中国政治机构的架构首先是从两个来源获得的：第一个来源是作为1949年以后历史主导方面的成套政策、模式或路线；第二个来源是执政党历次重要会议所奠定的中国政治的发展基调。1949年以后政策变化的类型构成了政治架构的一个最重要的组成部分。因为它确定了每个时期的一般特征——政策、运动、目标以及政治机构的关系。不了解这种周期性的特征，就不能理解正式机构的重要性以及政府机构的演变。因此要把国务院机构的发展看作是政治架构内变化的几个指数之一。作为机构演变原因的另一个重要来源是执政党召开的历次会议所确定的中国政治发展方向。

国务院机构变迁的动力一方面是国家经济的变化起伏，另一方面是执政党在不同时期制定的不同政策。目前中国学者对于社会主义探索时期的机构研究主要集中在两个层面，一是解释国务院周期性机构膨胀的原因；二是将计划经济体制时期的机构沿革与市场经济时代的政府改革相比较，来为现今政府机构改革的提供政策建议。这主要是由政府机构改革研究的应用性和政策性决定的。因此，要通过对史实的分析来提出有关当今中国政府改革的对策建议，必须基于对历史中存在规律的把握和政府机构沿革规律的认识。国务院机构呈现出明显的周期性波动，主要是由于以下几个原因造成的：

首先是农业政策的影响。1953年、1956年及1964年中国政府采取了一系列措施压制农村的商业性活动，如限制或关闭农村自由市场、限制或阻抑副业生产等，造成了农业生产的衰微和农业部门的频繁变动。其次是工业政策的影响，1953年至1957年所推行的第一个五年计划是以重工业的现行发展为特征的，主要是将资源集中于生产资料部门的发展，忽视农业及轻工业。结果农业生产远远落后于工业的发展，轻工业部门设备大量闲置。

反映到国务院的机构变动情况上，可见1954年国务院的成立使其统辖和指导着一大批处理经济生活的专业机构以及各种临时或常设的委员会。数量最多、权力最大的部门都是与重工业发展有关的部门。1958年至1960年，中国推行了激进的大跃进政策，全面大炼钢铁，造成了农业产业的衰微和农产品产量的急剧下降。为了摆脱严重的危机，1961年至1965年，在刘少奇、邓小平、陈云的主持下，中国实施了新经济政策。工业发展全面下马，小高炉大部分废除；农业生产被放在首位，全面紧缩基本建设投资，在这种政策的指导下，自1963年起，中国的工农业生产又开始复苏。

执政党在不同时期的经济发展政策导致了国务院机构的变迁，机构的变迁反过来又促进经济政策的变动，两者相互促进，互为因果，因而往往强化机构变迁的程度，增加了变迁的频率。国务院制度变迁的复杂性源自机构改革本身的全方位性，不仅政府的组织结构、规章制度、人事安排需要变革，同时政府的决策机制、执行机制、行为方式、职能模式等都需要全方位变革以适应环境的变迁。一方面，政府自身需要适应环境变化进行改革，另一方面，政府需要通过自身改革来带动其他各方面的改革。政府改革的双重性使得政府改革既是问题本身，又是解决问题的途径。中国社会的每一个进步都是通过政府改革来实现的，而一旦社会进步，它必然需要政府的进一步改革来适应和推动新的变革。

回顾文革前中国国务院机构的变迁历程，可见政府机构的最早变迁主要是结构层次上的变动，而对于政府机构的组织形态、功能和类型并没有太多认识。改革开放后，从1982年至1993年的政府机构改革主要集中在技术层面上，注重的是政府机构本身的结构与数量的调整；从1998年至2013年的改革上升到政治层面，注重的是政府职能的转变及政府转型。而当前政府机构改革的总体方向是，适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，促进传统政府职能的转变，从实质上改变高度集权的政府管理模式，建立精简统一高效规范的服务型政府模式。在新一轮政府机构改革和体制创新的工作中，应把握好3个方面的基本问题：一是政府在制度转轨过程中目标设定、制度选择、路径确定、作用以及在新的机构成立后应该发挥的作用问题。二是政府机构创新以及政府推动机构创新的问题。三是政府要发挥好制度治理与制度激励的职能，培育制度整合社会的力量，为机构作用的有效发挥奠定基础。

具体来说，有以下几个方面：首先，是以渐进方式推进政府机构改革。转型期的政府职能有其特殊性，不仅要执行一般性的行政职能，还需要承担制度创新的政府职能和政府结构的转换，以适应变革中的政治经济环境。其次，要形成国务院机构改革的良性制度路径。制度具有路径依赖的特征表明，现实决定着未来社会主义政治经济制度的前途。要阐述中国政府进一步突破路径闭锁、形成良性制度演进路径，就需要客观审视当前制度安排的优势与问题。同时，也要坚持国家作用的正确导向，论述国家在制度安排中形成良性路径依赖应该如何适度有效地发挥作用，创建“制度政府”。第三，是科学规范党政关系。中国国务院渐进的机构变迁实际上就是一个执政党不断进行政策选择的过程。这就要求机构改革必须能够巩固执政党的政治地位，增加其政治资源和合法性；并且基本维持政治体制的相对稳定性和继承性；要具备并不断强化以上能力，执政党就需要具有与时俱进的适应性和适应能力。第四，要综合转变政府职能，建构一个凸显公民价值与权利的民主社会。而民主社会的建立需要在政府与社会之间形成一个能够提供制约与纠错功能的公共领域，这些民间组织不但能够得到公众和国家立法机构及政府的尊重，公民也能够以权力委托者的身份去影响和监督政府，达到共同治理社会的目的。

注 释：

① 新中国诞生以来分别在1956年、1963年、1982年、1987年、1992年、1998年、2003年、2005年、2008年和2013年进行过10次政府机构改革。

[1] Evan S.Lieberman.Causal inference in historical institutional analysis,a specification of periodization strategies[J].Comparative Political Studies，2001,34(9-11):1011-1035.

[2] ﹝美﹞B·盖伊·彼得斯.政治科学中的制度理论：“新制度主义”(第二版)[M].王向民，段红伟，译.上海：上海人民出版社,2011.

[3] Evans P,Rueschemayer D,Skocpol T.Bringing the State Back in[M].Cambridge:Cambridge University Press,1985.

[4] Immergut E M.The Theoretical of the new institutionalism[J].Politics and Society，1998,26(1):23.

[5] Greif A.Historical and comparative institutional analysis[J].American Economic Review，1998,88(2):80-84.

[6] 刘娟.国务院机构变迁的新制度主义视角研究——兼论周恩来的政治作用[D].天津：南开大学，2013.

[7] Thelen K,Steinmo S.Historical Institutionalism in Comparative Politics in Sven Steinmo,Kathleen Thelen and Frank Longstreth[A].Structuring Politics:Historical Institutionalism in Comparative Analysis[C].Cambridge:Cambridge University Press,1992.

(责任编辑 治丹丹)

Organization Transition of the State Council in China from the Perspective of New Institutionalism before the Cultural Revolution

LIU Juan

(School of Economics and Management,Hebei North University,Zhangjiakou,Hebei 075000,China)

Establishing and changing the organizations of the State Council is the starting point of the development history of China’s institution.Taking the institution as the variable of core analysis,this paper attempts to bring the early changes of China’s State Council into the analysis paradigm of the new institutionalism in political science in order to inspect the founding,the maintaining and the changing process of China’s State Council.The analysis shows that,before the Cultural Revolution,the organization transitions were mainly in the form of gradual reform and influenced by the fluctuations of national industrial policy;the transitions were restricted by the power of the Parties,country and society and consisted with the power of the central and the local governments.Therefore,in the new round of the restructuring of government administration and institutional innovation process,it is necessary to do well in the work of goal setting,institutional choice,path confirmation,institutional governance,and incentives.Meanwhile,it needs to break through some barriers,form benign paths of institutional evolution and establish institutional governments.

State Council;organization transition;new institutionalism

2013-10-23

中央文献研究室项目(2010-O-Z)

刘娟(1982-)，女，河北张家口人，河北北方学院经济管理学院讲师，政治学博士，主要研究方向为机构改革、政治人物研究。

C91

A

2095-462X(2014)01-0032-07

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20131126.0914.027.html