推进民主立法的又一次“破冰之旅”

文/林圻

推进民主立法的又一次“破冰之旅”

文/林圻

曾有专家撰文，认为自贸条例是试验区的“基本法”，堪称上海地方立法史上最具影响的“第一法”。的确，制定自贸试验区的地方性法规意义深远、责任重大，条例所规范的内容、涉及的范围广度也是前所未有。条例草案的修改，仅仅靠立法工作部门的“单打独斗”显然是不够的，必须要在“民主立法”的指引下，更好地集思广益、汇集人民群众的智慧，圆满完成国家交给上海的光荣任务。

“老”座谈，“新”开法

在立法过程中，召开有关座谈会听取方方面面的意见，已经是立法工作部门的“规定动作”了。条例草案一审后，法工委“照例”召开了多个座谈会。只是这些看似“老生常谈”的座谈会，却蕴含着一些“微创新”的新开法。

以审议意见为“根”，会以“类”聚。自贸试验区建设涉及到方方面面：大到投资开放、海关和检验检疫制度、金融创新等国家事权，小到自贸试验区内哪些管理权限要放到管委会、以什么具体形式增加行政行为透明度等，法律关系的领域从行政、民事到金融、外贸等，从实体法到程序法，几乎无所不包。面对这么复杂的法律关系，如果按照一般的做法，泛泛地按主体开座谈会（如政府部门、行业协会与企业、专家学者等），工作是简单了，操作上是容易了，但会议议题不集中，效果就会差强人意。法工委对条例草案的有关问题进行了认真研究，尤其是认真分析了常委会审议的意见，决定紧紧围绕常委会审议的一些焦点问题，细化主题、聚焦关键。这样，前后召开了六个座谈会：有关政府部门座谈会就分成了投资开放和贸易便利、金融创新、监管高效便捷等三个专题进行；有关行政管理相对人，就根据企业、社会组织的类型和不同的诉求，分别召开了区内企业、外商投资企业、非公企业和行业协会等三个座谈会。这样，议题集中了，讨论热烈了，常委会审议的焦点问题也有了回应。

以焦点问题为“本”，搭脉抓药。一般来说，法工委召开座谈会，是在常委会一审之后。在这个阶段前，市政府法制办、市人大专门委员会也都召开过相关座谈会。这就造成不少部门和企业有时会反映，“我们已经前后参加过几次座谈会了，都是这一份稿子，还提什么意见？”的确，立法流程决定了参会者会有重复性。那么，发言能不能不重复？法工委在研究条例草案修改时认为，相关部门和单位还是要请过来谈的，但这个“谈”不是“老生常谈”。座谈的法规稿虽然是一个稿子，但是座谈的内容可以和前期座谈会不同。相关工作部门对常委会审议情况进行了仔细研究，根据审议意见，为参加座谈的每一个部门都准备了“个性化”的座谈提纲，每个提纲各有不同。对于一些重要问题，还附上了常委会的审议情况介绍。这样与会对象在收到会议通知时，就可以有针对性地做相应准备。如此一来，同样是这份法规稿、同样是参加过座谈的同志，在这些会议上，又有了新“想法”，发言更加言之有物，座谈会开起来也就更加有的放矢。

多元意见，智慧凝聚

自贸试验区立法，不仅是常委会工作的重中之重，也是全市的一项重要工作，亟需凝聚全市人民的共同智慧。在立法中，常委会坚持走群众路线，注重将民主立法引向深入。

借力新兴媒体广泛征求社会意见。常委会在4月22日对条例草案进行了一审，随后即在本市各有关报纸、网站等媒体上全文发布草案，征求社会各方意见。为了增强征求意见的针对性，常委会还将条例草案在自贸试验区门户网站上同步发布。同时，借力新兴媒介力量，通过“上海发布”的微博、微信公共账号发布条例草案，借助其庞大的“粉丝群”助力讨论。如此举措，引得国家和本市媒体进行了深入报道，各大网站纷纷进行转载，大大提高了条例草案的知晓率，甚至引起了国外驻华机构的高度关注。欧盟驻华代表团、欧盟商会等特别发来传真，提出了他们的具体修改建议，英国驻上海总领事馆也转来世界500强企业英国标准人寿董事长的意见。一些兄弟省市的单位和人员，如浙江省法学会等也纷纷传来了他们的意见。这个“盛况”，在地方立法史上还前所未有。

全面征求各级人大代表意见。人大代表是人民代表大会的主体。条例草案修改时，法工委非常注重听取各级代表的意见，不但将条例草案征求全体市人大代表的意见，还将条例草案委托各区、县人大常委会征求全体区县、乡镇人大代表的意见。不少代表都结合自己的本职工作，对条例草案的修改提出了自己的希望和期许。

“立法互动”现场征求意见。自贸试验区怎么建？可能区内的企业最有想法。5月13日，法工委借鉴国外立法“o p e n h o u s e d a y”模式，在自贸试验区外高桥办事大厅，设立了“条例草案征求意见点”，宣传自贸试验区立法活动，向现场的企业办事人员发放纸质草案全文，并实录相关企业和个人的意见。来办事的人们对这种面对面听取立法意见的形式非常新奇，纷纷驻足围观、了解情况，并提出了不少意见。他们纷纷评论，这是一种形式很好的民主立法宣传活动。

听取政协委员的建言献策。政协委员中汇聚了本市各领域的有识之士，法工委专门赴市政协召开座谈会听取意见。市政协领导、有关专委会负责人、相关领域市政协委员及市政协特聘专家结合自身的业务工作，对自贸试验区法治建设提出了不少有见地的思考。会后，市政协办公厅将收集的委员意见汇编成册，向常委会办公厅发来包含逐条修改意见、对照表在内长达80多页的修改建议，为法规的修改完善提供了重要参考。

借力外脑，务求科学

自贸试验区条例制定不仅引发了商务领域的高度关注，更是专家学者学术研究的热点议题，各类有关自贸试验区法治建设的学术成果一段时期内频频涌现。在立法活动中，如何更好地吸纳各方面的研究成果，也是法工委重点思考的问题。

组织专家进行研讨。“术业有专攻”，上海有各个领域的专家，他们的意见对于完善条例草案有着非常重要的参考价值。为了厘清立法中的法律问题，4月26日，法工委会同市法学会召开了专家研讨会，邀请了华东政法大学、复旦大学、上海对外经贸大学、上海社科院法学所、同济大学等多位专家和市律师协会会长，围绕立法的路径和原则以及条例草案具体条款完善等，展开了深入的研讨，对解决条例草案的有关问题大有裨益。

从学者建议稿中“汲取养分”。在政府起草模式之外，组织专家学者同步起草法规的专家建议稿，在本市之前的地方立法中尚未得到过实践。自贸试验区条例首次“试水”，委托华东政法大学对有关问题作进一步深化研究。华政组成由行政法、国际贸易法、国际金融法、国际投资法等多个学科有影响的学者组成的课题组，由校领导担任课题组长，并邀请了本市各大高校和研究机构的专家，进行了充分讨论，五易其稿，形成了《中国（上海）自由贸易试验区条例（学者建议稿）》及起草说明。其中的一些观点很值得称道，在草案修改过程中，部分建议得到了采纳。

可以说，自贸试验区条例的立法过程，是一次汇集各方智慧的民主立法活动，也是一次民主立法的生动实践，更是推进民主立法的又一次“破冰之旅”。