推进教育均衡发展实现有教无类理想

常逢生：盐城市教育局党委书记。主持江苏省十二五教育战略规划课题《阻碍教育公平的教育内外部因素及其对策研究》，在国内多本知名教育专业刊物上发表《让公平的教育飞入寻常百姓家》、《在科学发展中构建和谐教育》等署名文章，2007年7月，被教育部表彰为“全国优秀教育工作者”。

二、阻碍教育公平的因素分析

（一）外部因素（接上期）

（二）内部因素

1. 学校人事制度改革缺乏活力。一段时间以来，学校内部人事制度改革虽取得了一定的成效，但仍缺乏活力，不少区域“超编缺人”的窘境短时间内无法消除，教辅后勤岗位的人员不断增加，提前离岗人员占用学校有限的岗位职数，城乡学校教师的数量不够均衡，城郊地区部分学校人满为患，因为年终绩效考核工作量，所以大家抢课上，但都不能满负荷；偏远地区学校骨干教师流失严重且得不到补充，致使学校运转困难。事业单位岗位设置阻断青年教师职务晋级上升的空间，按照现行相关规定，小学副高岗位的百分比为2%～6%，不少单位中、高级职称已呈现超负荷、超编，部分单位未来10年或更长的时间内都没有高级职务的空岗，而现有高级职称人员中很多都已不从事一线的教育教学工作，甚至有高级一评下来就转岗到后勤或调动到成人校等学校等待退休或直接病休在家；绩效考核中“多劳多得、优劳优酬”的倾向性不明显，向一线教学岗位、骨干人员倾斜的导向作用不明，有些单位直接将绩效工资平均发放，没有体现奖勤罚懒的分配原则，一定程度上挫伤了一线教学岗位教师的工作热情和信心。

2. 师资队伍建设不均衡。师资力量是衡量学校办学水平的关键要素之一。长期以来，由于区域、城乡发展水平不同，利益差异诱发教师群体的趋利性流动，城乡教师分布趋于失衡，区域之间、城乡之间的师资力量差距持续增大。

首先骨干教师分布不合理。近年来，由于各地城市化步伐加快，加之部分地区为满足城市学校的师资需求，加大了从农村学校选拔教师进城的力度，大量具有中高级职称、有专业特长、40岁以下教师流动到城镇以上学校任教。根据对盐都区抽样调查，该区城市小学和初中的生均骨干师资（市教坛新秀、教学能手、学科带头人、名教师及省特级教师等）分别是农村学校的1倍、1.5倍。据统计全市有1961名市教学能手、学科带头人、名教师及省特级教师在城市学校任教，而仅有234名在农村学校任教 （见图7）。

农村教师队伍的整体素质偏弱，年龄结构老化，农村地区中小学学科结构不配套现象较为突出，音乐、体育、美术、信息技术等学科专业教师严重短缺。对射阳县新坍小学抽样调查显示，该校现有27个教学班，1278名在校生，有专任教师58名，其中，30岁以下教师只有2名，近5年该校仅新进教师3人，而本年度秋学期就有6名教师被借调至县城学校，全校仅有2名专职体育教师，1名音乐临时代课教师，没有专职的美术教师，许多教师兼职任教非专业学科，教学质量难以保证。

其次是部分学科师资缺口较大。当前全市各地学前教育合格师资比例偏低，公办幼儿教师编制严重不足，学前教育师资长期得不到有效补充，全市学前教育现有专任教师10365人，其中具有教师资格证的3390人，仅占教师总数的32.71%，全市师幼比仅为1：25.8，远低于国家规定的1：16的标准。职业教育专业教师和实习指导教师数量不足，职教师资引进渠道单一，兼职教师政策不到位，面向企业和社会聘请专业教师的渠道还不畅通，外聘兼职教师报酬由学校自行承担，一些办学经费短缺的学校不堪重负。

再次，师资待遇有差距。教育的关键在教师，教师是整个教育活动的灵魂人物，承担着传承人类文明和教书育人的伟大使命，其重要性是不言而喻的，目前我国教师行业内部还存在着一些不公平问题，在一定程度上阻碍着教育公平的推进，主要表现为：教师行业待遇水平与社会其他行业相比有较大差距。虽然近年来，教师这个职业的社会声望、工资和福利待遇都有很大的改善，但是与社会上其他一些行业和职业相比，其改善的步伐和程度仍是比较缓慢的，拿公务员行业来做对比，我国法律明确规定“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”，但这一法律规定并没有得到完全落实；“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查”，这一规定也没有得到切实贯彻执行，《国家教育督导报告（摘要）2008》显示：在被调查的学校样本中，“67.3%的校长反映本校教师尚未纳入社会基本医疗保险，其中55.8%的校长称本校教师既无医疗保险，又不能报销医疗费用；32.8%的教师反映，由于负担不起医药费用而不去医院看病；63.7%的农村教师反映‘多年没有或从来‘没有参加过学校统一组织的体检活动”。如果再考虑到工作强度、工作性质等因素，教师行业的吸引力明显低于公务员，这就会导致优秀人才的职业选择和教师这一行业人群心理的不平衡，难免在一定程度上影响其教学质量。教师行业内部待遇水平在区域间、城乡间及学校间存在较大差异。教师行业工资待遇差别大在全国范围内普遍存在。地区间、城乡间以及不同类型教育之间的教师存在同工不同酬现象，部分地区农村教师的绩效工资、住房公积金、养老保险、医疗保险等政策落实不到位或者财政补贴水平偏低，自2009年全市各地全面实施绩效工资以来，各县（市、区）因经济发展差距导致教师绩效工资标准不一，阜、滨、响地区和市直、亭湖、盐都等地存在明显差距，其中市直学校标准高于阜、滨、响地区达1万元以上。 （见表8）。

与所得报酬极不相称的是沉重的工作压力和精神压力，被调查教师每天平均在校工作时间为9到10个小时，单纯从课时上来看，农村学校教师的工作负担似乎并不比城镇教师更重，但是由于农村学校规模小、教师少，所以跨学科、跨年级教学的现象十分常见，这就导致他们备课、辅导学生、批改作业的工作量很大。此外，他们还要承担起大量的学生管理和生活照顾等日常琐碎工作，精神压力相当大。过低的工资和福利待遇、较差的生活条件、极少的再深造机会以及繁重的工作压力等等，都在加剧经济落后地区的教师的心理不平衡感，这也就导致了这些地区教师教学积极性的下降，加剧了这些地区教师队伍的不稳定性，加剧了教育的不公平性。

最后，教师个人素养差距。教师是教育公平的重要参与者，更是实现教育公平的主要践行者，其素质对于教育公平显得尤为重要。“教师素质是指教师在教育教学活动中表现出来的，决定其教育教学效果，对学生身心发展有直接而显著影响心理品质的总和。”其内在结构包括观念结构、才学结构、能力结构、身心结构四个方面。教师是人类文明的传承者，培养高素质人才、推动教育事业又好又快发展的关键是教师。

教师的个人职业能力及主观努力是影响教育公平实现的最现实的因素。一段时间以来，在经济大潮的冲击下，教师的思想观念发生了细微的变化，一些教师缺乏师德修养，例如在选拔学生干部、评优评先以及其他安排上，依家长权势或者学生成绩好坏而定，亲近权贵子弟，疏远平民子女，因“财”施教，在班级教学中教师注意力分配不公等。

值得关注的是随着传媒资讯业的发达，部分媒体热衷于对教育行业师生矛盾、教师家长之间的纠纷炒作，使得学校教育如履薄冰，教师言行更是谨小慎微，教师职业也成为社会职业中最为敏感的行业。由此直接导致部分教师不敢直面教育生活中存在的问题，不敢批评、教育学生，部分教师因为惧怕承担责任，对学生的教育上心存“多一事不如少一事”的心态，放任学生。特别是近几年来江苏省“五严”规定实行以来，对考试成绩的要求有所弱化，这在某种程度上也导致了部分教师不思进取，“做一天和尚撞一天钟”的思想有所抬头，得过且过，混日子，不能把全部心思用在教育教学上。

新课程改革以来，各种教育理念如潮水般激荡，不主动学习、接纳新的教育理念就会落伍于时代。教师自我进修、提升的自觉性不足，不少教师满足于自己的经验，不愿接纳迎新、主动更新最前沿的教育理论和实践，课堂教学一成不变。教师群体之间的差距相差较大，影响着教育的公平实现。

三、促进教育公平发展的路径

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决定》），其中第42条对“深化教育领域综合改革”进行了战略部署，明确提出“大力促进教育公平，逐步缩小区域、城乡、校际差距”、“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”等政策目标。《决定》积极回应了人民群众对教育公平的热切期盼，体现了中央对加快解决教育难题的决心。教育部出台的教师队伍建设相关政策，无疑契合了十八届三中全会确立的改革精神。同时，政策更加具体、更加具有针对性，不仅突出了教育改革的民生导向，而且抓住了教育改革的“牛鼻子”，让公众看到了实现教育公平的希望。

教育公平是人们对教育的体感温度，是实现社会公平正义的重要手段。而实现教育公平，首先必须实现教育资源的均衡配置，尤其是义务教育资源。这当中，办学条件是基础，师资配置是关键。近年来，从中央到地方不断加大教育投入，农村学校面貌变化巨大，城乡学校硬件建设趋于均衡，基本解决了群众“有学上”的问题。但是，在关键的师资配置问题上，区域之间、城乡之间、校际之间仍存在明显差距，最突出的表现是农村学校优秀教师相对缺乏，城区学校名优教师相对集中。农村是我国义务教育的重中之重，但长期以来，由于我国城乡经济社会发展不平衡，农村特别是边远贫困地区条件艰苦，教师工作任务繁重，生活成本和压力较大，难以稳定和吸引优秀人才任教。如何增强农村教师职业的吸引力，如何让更多优秀教师流向农村，毫无疑问是实现义务教育均衡发展迫切需要解决的问题。

统筹城乡义务教育资源均衡配置，不能靠市场自由配置，必须依托政府发挥更大的作用。这是政府必须肩负的公共服务职责，也是政府必须秉持的公平正义理念。让农村教师职业更具吸引力，让更多优秀教师流向农村，除了要在办学条件上加强标准化建设，不断提高农村学校硬件水平之外，更重要的是要做好顶层设计和政策倾斜。首先，在显而易见的收入差距问题上要作出改变，大力实施乡村教师生活补助计划，实现“农村教师收入水平高于城镇教师”的发展目标，形成优秀人才自愿到农村学校任教的流动机制；其次，在农村教师职业发展问题上，建立“县管校用”的义务教育教师管理制度，扩大校长教师交流的范围，使教师由“学校人”变成“系统人”，率先实现县域内教师校长资源均衡配置；再次，城区学校要主动帮扶农村学校，鼓励采取学区一体化管理、学校联盟、名校办分校、手拉手、教育集团、对口支援、乡镇中心学校教师走教等办学模式和手段，不断提高农村学校的师资水平。

教育公平是和谐社会的重要价值取向：和谐社会的建构内在要求各地经济、政治、文化利益在全体社会成员之间合理平等地分配。要解决“教育公平”问题，首先要制定教育公平政策、建构教育公平机制、创建教育公平发展模式等。

（一）坚持教育政策的公平价值取向

“对今天的中国教育而言，不同阶层之间的诸多差别，并非源于客观的阶层、文化的差异，更多是来自‘效率优先，兼顾公平观念下人为制度导致的不公。”因此实现教育公平首先通过政策修正、完善和制度创新来解决。我国教育政策以及教育利益格局必须重构，必须彻底摒弃不公平的、带有严重的体制性歧视的公共教育政策。这是能否真正实现教育公平的关键前提，更重要的是实现质量型教育公平发展的基础。

1.确保教育品质的公平性和教育主体的公平感。坚持教育品质的公平性即保证教育的公益性和教育的公平性作为教育政策的基础性目标，在制定和出台教育政策的时候，不仅要考虑到教育发展、筹措资金的需要，还要考虑到教育公平的需要。在公平和效率之间寻找最佳的支点，把握合适的界限。同时增加教育主体的公平感，应该满足不同人的发展需求而不是对教育资源的绝对平均分配，当教育资源和机会不充分，以能力公平为基础兼顾补偿原则，促进教育主体努力追求发展的机会，补偿弱势群体的发展机会，使学生的潜能得到最大限度开发。

2.实现公共教育经费投入的均衡性和教育收费制度的合理性。现代社会受教育的程度对一个人的就业、收入和社会地位起决定性作用，特别是在生存压力越来越大、就业竞争越来越激烈的社会大背景下，教育机会的均等是最根本性。无论是个人还是国家，受教育程度和发展程度都呈正相关。可见，公共教育经费投入是保证和促进教育公平的强大力量，其力度和强度对教育公平起决定性影响。政府的重要职能是提供公共产品和公共服务。各级政府要建立教育资源配置的平衡机制，通过缩小经济、社会、教育发展程度不同地区的教育水平差异，在县的区域范围内，城乡教育经费要均衡，并优先保证义务教育需要。发展教育事业一靠政府，二靠社会，多渠道筹措资金。但要制定规范收费制度，并确保在实际中合理使用，要考虑到群众的承受能力，要建立必要的收费听证制度和审批制度。学校收费包括民办学校的收费，必须纳入政府宏观调控的范围，而不是完全由市场供求来决定。

3.促进基础教育政策的相对公平性和高等教育的透明度。教育公平首先是教育起点的公平，必需做到人人享有义务教育，并且在受教育过程中相对公平，不能在享有教育资源上存在巨大的差异。其次尽可能不让高中生和大学生因贫困而失学。因此，教育政策应体现三个确保一个获得：确保每一个学龄儿童能接受义务教育；确保高中和大学生不因贫困而失学；确保高校招生制度透明公正；坚持密切关注弱势群体教育与发展诉求，在政策上必须能够促使“教育处境不利”的群体获得最大教育利益。为弱势群体提供利益补偿是调节社会公平的一种重要手段，为弱势群体的教育提供一定的补偿应是教育政策价值原则。

（二）创新教育公平的发展模式

构建教育公平发展的文化支教模式。在当前优质教育资源稀缺情况下，要在更大的范围内和程度上实现教育公平，满足社会公众的合理要求，不仅需要一定的理论导向和科学依据，更需要一套有效地支持模式。

1.以强助弱的植入式团队化支教模式。该模式是指为了解决因长期以来的二元结构所造成的城乡之间、区域之间、学校之间、学科与学科之间教师队伍存在的结构性矛盾，以及农村骨干教师严重流失，同时还存在长期代课教师的问题，采取通过教师在城乡之间、校际之间相互流动，从而达到限制教师教育强弱，保护教师教育弱势，促进教育均衡发展的目的。通过行政行为，利用经济杠杆调节教师既得利益，以促进优秀师资的流动，促进教育公平。这种支教模式关注重点应由个体帮扶变为文化整合，可以将优质学校的优秀教师组成团队派往薄弱校组团支教，并将优质校一定数量的师生“植入”到薄弱校，以团队的形式全方位影响薄弱校的师生精神风貌，进行文化整合，将先进的教育理念、主动探索的精神、良好的自学能力渗透到薄弱校，同时培养出一支优秀的教师团队。

2.立足发挥区域教育优势的共同体支教模式。该模式是以一定区域为单位，发达的区域依据自身的优势教育资源，选派一定的教育干部、管理人员及骨干教师进驻受援地区，开展定期支援活动，它是一种行政行为，有一定的强制性，它能发挥社会主义互助合作、共同发展、促进和谐的作用。可以通过教育行政部门指定或自愿结合的形式，将优质学校和薄弱学校结合为“发展共同体”，在认识上试行一套班子、两块校牌的行政管理模式，在教育教学上实行课堂相互开放、互派教师共同监控评估教学，实行集体培训、综合交流的共同成长模式。

3.发挥高校优势，带动贫困学校“高贫联合”模式。帮扶计划，对口支援，师资、资金及农村特困学生教育等方面。开展帮扶活动，从而改善贫困校的基础设施，改善办学条件，提高教师素质，降低辍学率。它能够发挥高校在人才、资金等方面的优势，对贫困学校进行整体带动，促进教育发展。

4.立足本校培养合格师资的“校本教研”模式。该模式是指在当前实施新课程和改革的过程中，针对一些学校教师教育与观念陈旧，教育行动滞后的现实，在外在支援教师的帮助下，提出解决本校教育教学实际问题的对策，从而保障合格教师队伍形成的做法，适于局部范围内教育资金匮乏，教师观念落后，教育教学实际问题突出的广大地区，首先立足于本职、本校、本岗，以教师素质的“同质化”原理为依据，立足学校实际，发展教师素质，达到提高教育质量的目的；其次充分了解校情，能将学校现有人力、物力、财力和信息等加以整合，有效利用，尤其是节约了培训经费的开支，减轻了参训教师的负担；再次，能根据学校实际制定教研目标，做到有的放矢，增强工作时效性。

（三）提升教师管理和教师队伍建设水平

高素质、高水平的教师队伍是决定一所学校办学水平和教育质量的最重要因素。师资均衡是促进教育公平的因素之一。对此，有以下几点建议：

1.加大师训经费投入力度。对普通学校特别是农村学校师资培训经费要加大投入，可以在财政预算方面单列，并在教师培训经费使用方面专项考核。

2.加大农村教师选聘力度。把优秀的高学历的青年教师选聘到农村学校，可以选择“先培养后使用”的原则。应往届毕业生不能选聘后往农村学校一放就解决问题，而是选聘后先放在城市重点学校培养三年，然后到农村工作，至少五年才能调动。

3.加大城乡教师交流力度。师资均衡配置必然要伴随着教师流动，建立教师流动制度。如：在一定范围内推动教师轮岗制度；定时不定时地组织名师下乡支教；组织校级间的固定联系；灵活教师编制，确保教师队伍可以有效流动。当然，无论是教学点还是重点学校，都要在保证教师队伍稳定性的同时，使得教师队伍也有一定的流动性，从而实现教学管理、教学态度、教学理念以及具体的教学方法和教学技术的共同提高，达到动静结合的事实均衡。为了更好推进中西部实施特岗教师计划，应制定可操作性强的配套措施，需要从国家战略的高度采取相应扶持措施，推进教育的综合改革，实现农村及偏远地区、教师队伍的整体优化，推动农村教师的事业发展。

按照规定，城乡学校之间每年交流教师，城市重点学校的名师要到农村学校支教，带领农村学校教师进行研究；要把城市学校优秀的副校长交流到农村学校参与管理，最好是挂职担任校长三年，提高农村学校的管理水平。在城乡教师校长交流中，可以采取补贴交通费的方式每月发放，鼓励优秀的教师下乡支教。

4.加大城乡学校帮扶力度。城市学校优秀的教师校长到农村学校支教，毕竟是少数，不能解燃眉之急。城市重点学校和农村薄弱学校结成友好学校，城市重点学校的名师每周在农村学校集体教研活动时到现场指导，每个学科都派人参与指导。农村学校每月可以利用双休日组织教师到城市重点学校学习观摩，重点学校安排开放活动让农村学校教师参加。

5.建立科学规范的教师绩效工资考核制度。绩效工资制度的真正落实，有利于优化师资力量，有利于各学校建立灵活自主的内部分配制度，有利于学校进一步完善重能力、重贡献的分配激励机制，有利于实现教育质量的均衡发展。

总之，解决教育的不公平，社会要以追求教育公平为基本价值取向，确保师资均衡加上生源均衡，进一步促进学校均衡发展，各级政府要关注对教育的加大投入和质量提高等长效保障上，扩大教育资源、增加教育机会、提高教育资源效能，实现教育公平与质量的和谐统一，才能实现教育的实质性公平发展。

（未完待续，敬请期待）