浙江省强镇扩权改革的主要经验和路径选择

□ 范柏乃 傅 衍

浙江省强镇扩权改革的主要经验和路径选择

□ 范柏乃 傅 衍

党的十八届三中全会提出，要切实转变政府职能，深化行政体制改革。“放权”则是其中的关键问题。浙江省于2005年在绍兴展开“强镇扩权”试点改革，取得了良好效果，为放权改革提供了示范效应。现实和制度困境阻碍了“强镇扩权”改革的继续深入，必须及时破解强镇扩权的法律缺失、权力异化、权力运行低效等现实困境，全面推进放权改革和政府职能转变。

强镇扩权 制度困境 路径优化

一、强镇扩权的历史背景

党的十八届三中全会《决定》提出：“全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。早在2003年十六届三中全会就曾提出，要加快转变政府职能，完善政府审批制度改革。乡镇政府作为直接承担行政管理和公共服务职能的基层政府，有限的事权财权限制了其公共服务职能的履行效果，亟需改革。浙江省经济总量的三分之一是由小城镇创造的，“一镇一品”（一镇一种特色产品）“一镇一业”（一镇一种特色产业）是浙江经济的典型现象。②徐越倩、马斌：《强镇扩权与政府治理创新:动力、限度与路径——基于浙江的分析》，《中共浙江省委党校学报》，2012年第1期。但在经济快速发展的同时，经济强镇的经济社会管理仍停留在农村小集镇的层面，经济发展面临着体制性障碍，主要体现在三个方面：社会管理事务的增加与有限的财权事权的矛盾，集群经济的市场化与乡镇治理机构弱能的矛盾，产业集聚下人口的激增与基层公共服务供给不足的矛盾。浙江省的“强县扩权”改革扩大县政府的社会管理权限，取得了良好的效果，在现实需要以及“强县扩权”的示范效应下，强镇的扩权呼声日益高涨。绍兴县、嘉善县于 2005年对其下属的若干试点镇予以放权，浙江省强镇扩权改革由此拉开序幕。

二、强镇扩权改革的演进轨迹

（一）初试阶段：2005年—2007年

2005年9月，浙江省在绍兴县实行农村综合改革试点。试点中，绍兴县选择经济实力较强的杨汛桥、钱清、福全、兰亭、平水5镇作为“扩权”试点镇，通过“委托行使管理职能协议书”的方式，把乡村治理中直接影响社会稳定、事故发生频繁、而县级职能部门又鞭长莫及、管理滞后的环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等4项职能授予5个中心镇。2006年10月，嘉善县政府对改革试点镇西塘镇予以财政政策上的重点扶持，规定镇域内土地出让金县得净收益部分，按乡镇财政体制结算标准各提高10个百分点，并享受开发区土地收益有关优惠政策等。该阶段下放的权力主要属于县级政府“看得见，管不到”的职能范围，并通过财政优惠政策增加镇级政府的财力。

（二）扩充阶段：2007年—2010年

2007年5月，浙江省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，提出“十一五”期间全省重点培育和发展141个省级中心镇的目标，推进小城镇政府管理体制的改革，赋予小城镇政府部分县级经济社会管理权限。《意见》中提出十条改革措施：建立和完善中心镇财政体制、实施规费优惠政策、加大对中心镇的投入、加大用地支持力度、扩大中心镇经济社会管理权限、深化投资体制改革、加快推进户籍制度改革、加快集体非农建设用地使用制度改革、深化农村集体资产管理体制改革、加快建立统筹城乡的就业和社会保障制度。浙江省这一阶段的强镇扩权改革推广到了141个省级中心镇，财权事权全面下放，指导性、原则性较强。

（三）优化阶段：2010年至今

“中心镇培育工程”部署实施取得了明显的阶段性成效后，中心镇在城乡一体化发展和向新型城市化迈进的方向上发展面临着新的历史挑战，2010年浙江省发布《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》，扩权中心镇的数量增加至200个。改革内容更加具体，包括：开展强镇扩权改革、推进规划体制改革、深化财政和投资体制改革、完善土地管理制度、推进农村金融制度创新、加大户籍制度改革力度、深化就业和社会保障制度改革、推进住房制度改革、深化行政管理体制改革、创新社会管理体制等。改革的重点由发展乡镇的农村辐射功能转变为发展乡镇的小城市功能，改革的目的由实现农业一体化到培育小城市的演进历程。这一阶段的改革进一步扩大了中心镇的数量，延伸了授权事项；明确提出了向中心镇放权的原则、内容和方式，深化了体制改革，内容具体且操作性较强。

三、强镇扩权的主要经验

（一）制定科学规划，打造特色中心

强镇扩权改革明确了中心镇的发展目标，即将全省200个中心镇培育成为县域人口集中的新主体、产业集聚的新高地、功能集成的新平台、要素集约的新载体，成为经济特色鲜明、社会事业进步、生态环境优良、功能设施完善的县域中心或副中心。中心镇按照总体规划，着手编制土地利用、产业园区、基础设施等专项规划，发展特色产业。①中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅：《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》(浙委办［2010］115号)。

（二）强化示范效应，提升集聚能力

扩权后，各强镇加快要素集聚，推动村镇统筹发展。绍兴县各强镇将工业产业向园区集中。主动承接周边大城市辐射，以“平水高新技术产业园区”、“杨汛桥经编家纺城”“钱清服装产业集聚区”等集聚区建设为抓手，大力发展电子信息、机电一体化、新型材料等高新技术产业，加快推动纺织业加快从传统块状经济向现代产业集群转变。在中小企业的产业集聚效应下，规模经济效应和范围经济效应得以体现，中心镇逐渐占据了成本优势，促进了产业结构升级，提高了资源利用效率，提升了区域和品牌优势。

（三）扩大管理权限，提高行政效率

各镇按照“依法下放，能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级社会管理权限。主要体现为行政许可、行政执法权和审批权的下放。第一，依据相关法律、法规、规章，鼓励将非行政许可事项由县级部门直接交办给中心镇办理；第二，推动行政执法重心下移，支持在中心镇开展城市管理相对集中的行政处罚权改革试点，实行综合执法；第三，调整完善县级部门与其派出（驻）中心镇机构的审批管理制度，在中心镇集中办理各类审批事项 。钱清镇扩权强镇以后，企业几乎所有的审批事项都可以在镇审批中心办妥，大大提高了行政效率。

（四）直面社会矛盾，推进制度创新

面对越来越大的人口压力，为了加强社会管理，优化基层公共服务，各中心镇积极推动户籍、就业、社会保障、住房等方面的政策创新。具体做法如下：1.户籍制度改革。全面建立按居住地登记的户籍管理制度，在中心镇有合法固定住所的农村居民，可根据本人意愿，申报登记为城镇户口。2.建立城乡统一的就业制度和就业公共服务平台。将准备转移就业的农村劳动者统一纳入城镇居民就业政策和服务范围。3.建立城乡统筹、制度和政策相互衔接的社会保障体系。4.建立完善中心镇住房保障制度。把登记为城镇户口、已置换宅基地的进镇农民，纳入城镇住房保障体系，推进农村住房改造建设，促进农村人口向中心镇转移集聚。

（五）改革财政体制，提供政策保障

建立和完善有利于中心镇发展的财政体制，进一步理顺县（市、区）与中心镇的财力分配关系，实现财力适度向中心镇倾斜，建立和完善规费优惠激励机制。通过财权下移，钱清镇的可支配收入从原先的 500 多万元骤升至 3 亿多元，为公共服务建设和经济发展提供了重要支持。同时，为乡镇发展提供政策保障，保障中心镇建设用地需要，支持中心镇向国家有关部委申报开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点。同时积极推进农村金融产品创新，推广小额信用、联户担保等信贷产品，支持中心镇开展农村住房产权、土地承包经营权抵融资。①《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号）。

（六）划分权力界限，明确职能分工

根据乡镇发展的现实境况，科学界定政府职能范围，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务职能。创新机构编制体制，允许中心镇根据人口规模、经济总量和管理任务等现实情况调整机构设置和人员配备；合理划分权力界限，建立“事权接受上级主管部门指导、财政以中心镇属地管理为主、干部任免书面征求中心镇党委意见、赋予中心镇党委人事动议权”的双重管理制度。

四、强镇扩权的基本成效

（一）促进区域经济的发展

第一，经济实力大大增强。据统计，经过改革，2010年绍兴市的28个中心镇的地区生产总值、财政收入分别比2006年增长66%、85%，经济总量占全市35%左右。②绍兴市发展和改革委员会：《绍兴市中心镇三年建设成效回顾》，2010年。以绍兴的五个试点镇为例，各镇财政收入、各镇生产总值、各镇人均生产总值等方面均有较大发展。以生产总值为例，钱清镇的生产总值由2005年的411148万元增至2008年的718720万元；杨汛桥镇由2005年的340434万元增至2008年的562411万元；福全镇由2005年的320600万元增至2008年的433851万元；兰亭镇由2005年的88073万元增至2008年的162287万元；平水镇由2005年的77118万元增至123594万元。

第二，加快了产业结构调整步伐。城镇化的加快，促进了第二、第三产业快速发展和结构提升。2005年绍兴三次产业比例为4.36:64.64:30.99，2010年为3.71:61:35.29。第二产业增加值占全市经济总量的58%以上，民营经济总量占经济总量95%以上。产业结构不断优化，能源利用效率大大提升，2005年到2010年，万元产值综合能源消费量减幅达46.7%。

第三，形成了产业集聚效应与产业特色。绍兴培育各具特色的产业重镇、商贸重镇、旅游名镇，逐步形成了以第二产业为主、民营经济为主、轻纺产业为主的产业新格局。中心镇的产业集聚度进一步增强：排名前两位的产业产值占中心镇工业总产值的比重由2006年的66.54%提升至2009年的70.71%。

（二）优化公共服务的供给

强镇扩权优化了中心镇公共服务的供给。以绍兴县为例，2010年，绍兴文教卫支出和一般公共服务支出为130723万元和64962万元，较2005年同比增长295%和409%。2010年文教卫支出和一般公共服务支出占总财政支出的比重分别为25.20%、12.52%，与2005年相比，同样存在较大程度增长。

（三）强镇扩权提高了政府治理的效能

强镇扩权在提高行政效率，减少运行成本方面作用显著。扩权后，镇级政府事权扩大，许多事项可以在本级机构一次性办理，加快了行政审批事项办理速度，缩短了行政处罚处理周期，群众满意度大为提高，运行成本减少，行政效能增加。以兰亭镇为例，统计数据显示，该镇经济社会发展服务中心自成立至2009年，累计办理劳动保障、发改审批等各类事项196件，绝大部分事项当日办结，按期办结率达100%。

五、强镇扩权的现实困境

强镇扩权改革的实施有效地增强了乡镇政府的自主权，促进了区域产业的集聚能力，提高了行政效率，优化了发展的制度环境。但体制改革仍未深入，强镇扩权只是在现有行政管理体制框架下，依靠行政力量对县乡经济社会管理权限进行调整，具有局限性和过渡性，体制性障碍制约着改革的进一步深化。

（一）强镇扩权的供需匹配困境

县级政府的权力下放意愿直接决定了强镇扩权的实施效果。目前，虽然各类政策文件中提及的下放权力很多，但实际上，部门愿意下放的权力与乡镇实际需求的权力并不完全一致，乡镇需要的权力没有下放，不需要的权力下放了。目前一些中心镇迫切需要一些实权来推动改革，如劳动、安监等部门的执法权，但法律严格规定，这类权力只能由县级执法部门行使。部门下放的权力，与中心镇的真实需求相比，显然是杯水车薪，甚至毫不匹配。如绍兴县的强镇扩权改革中，林业局的将5立方米以下的林木砍伐审批权下放给乡镇，该权力太小而难以调动各镇积极性。①罗新阳：《强镇扩权:发达地区城乡一体化建设的突破口——对浙江绍兴县强镇扩权的跟踪调研》，《中共杭州市委党校学报》，2010年第2期。

（二）强镇扩权的法律缺失困境

现行法律体系对县市管理权限有明确的界定。依据相关法律，行政执法权的主体仍是县市级政府，镇级政府几乎没有行政执法权。权力下放过程中，放权的内容、程序和方式都缺乏相应的法律依据。权力应该扩大到何种程度，权力扩大后是否能够得到有效的运用和监督仍是未解难题。此外，当前县级政府采取“机构延伸”的形式进行扩权，县级政府部门在各中心镇的延伸机构代表县级政府部门行驶职权，延伸机构一旦出错，责任仍由相应的县级政府部门承担，即出现权力下放给镇政府，但一旦引发诉讼仍以原机关为行政诉讼的被告的情形，法律缺失的困境严重制约了强镇扩权改革的深化。

（三）强镇扩权的权力运行低效困境

当前，基层干部队伍存在人员配备较少、年龄断层、能力经验不足、专业知识匮乏等问题，上级政府下放给基层政府的权力容易出现无人对接、不愿对接、无能力对接以及权力运行低效的现实困境。在乡镇政府社会管理事务增加而部门和人员编制基本未变动的情况下，人员配备不足使得下放的权力无人对接、不愿对接；长期以处理农村事务为主要工作的基层干部在面对执法难度加大的中心镇事务时，受到专业知识以及经验不足的能力制约，下放给基层政府的权力出现无能力对接的困境。

（四）强镇扩权的权力异化困境

扩权后的中心镇从过去的“上传下达”的权力运行地位直接转变为“统一管治”的重要地位，乡镇干部的应变权、裁量权和处置权增多，在监督体系不完善的情况下，很可能导致司法和执法的不公和权力滥用，滋生腐败现象。中心镇作为基层政府，扩权后的权力直接与各利益主体相遇。另一方面，对于下放的一些项目审批权、规划审批权，上级部门是“见章盖章”，使得权力的直接性、终端性和利益性随着中心镇实质性权力的扩大而凸显。用权规制机制和权力运行监督机制的缺乏加剧了权力异化的可能性。原有体制下的乡镇政府在经济社会管理和公共服务供给方面的权限不大，因而缺乏相应的权力规范机制。监督机制的缺乏导致权力运行中的利益争端、用权腐败问题。

六、强镇扩权的路径选择

浙江省的强镇扩权实践取得了巨大的成就，但现实与制度困境制约着改革的深化。为破除改革困境，在十八届三中全会报告的思想指导下，下文分析了六条可能的路径选择。

（一）完善法律建设，确立强镇扩权合法地位

缺乏相关法律法规的支撑，强镇扩权永远不可能取得实质性突破。完善法律部建设，确立强镇扩权的合法地位，已成为当务之急。强镇扩权法制建设可从两个方面展开：第一，确立乡镇政府执法主体地位的合法性。当前乡镇主要通过与县各部门签订委托合同的方式得到审批、行政执法等下放的权力，有关执法委托的法律法规与政策制约仍然存在，乡镇扩权的合法性仍有待省级乃至更高一级政府的认可。当前，可以积极推动省级立法，为行政权力下放提供依据，赋予乡镇政府执法主体地位的合法性。第二，为防止乡镇权力运行失范、随意性较大的情况，应确立相应的法律法规，明确基层政府的审批权、执法权等事权，实现权、责、事统一的协调机制。浙江省作为全国强镇扩权改革实践的典范，可率先制定出台“浙江省放权改革”的地方性法规，为全面推进强镇扩权和放权改革提供强大的法律保障。

（二）推进体制改革，保障扩权强镇进程

强镇扩权的本质在于政府不同层级间权力配置关系的调整，核心是上级政府向乡镇政府下放权力，扩大乡镇政府自主权，推动政府职能转变，推动地方经济社会发展。推行体制改革，进一步理顺县镇权力体制关系，确保权、事、责统一的协调机制，是进一步推行强镇扩权改革的核心问题。结合浙江省的改革实践，当前体制改革可从三方面展开：第一，创新中心镇管理体制，继续赋予乡镇政府管理体制内的要素配置，在规划、土地、建设、环保、审批等方面增加其自主决定权，尤其是事权的核心——审批权；第二，完善财政体制，十八届三中全会明确提出，要发挥地方政府发展的积极性，完善税收制度，因此不仅要加大对乡镇政府的财政支持，更要从根本上解决县镇权力分配下的财力分成问题，从而建立事权和支出责任相适应的财政制度；第三，规范用人体制，增加干部成员中的专业人才，为体制创新、事业规划提供强大的智力支持。

（三）创新绩效考核，跟踪权力运行效果

没有监督的权力必然导致腐败，放权不代表“放而不管”，必须建立配套的监督机制，跟踪权力运行效果。针对放权过程中出现的权力腐败和低效用权的现象，根据管理的效率、能力、服务、质量、公民满意度和中心镇的发展目标设立具体的考核指标和考核办法，建立权力运行绩效考核机制。考核权力的使用效果，可以了解政府政策是否落实、权力运行是否高效，促进权力阳光化、高效率运行。通过绩效考核，可以了解执法过程中产生的问题，追究相关责任并加以改进，有利于提高政府的行政效能。“增强政府公信力和执行力”是十八届三中全会报告中的一项要点，因此将绩效考核结果纳入干部职位晋升机制，充分调动干部工作的积极性，提高公共服务的质量，从而提高民众对政府的信任政府。

（四）扩大公民参与，建立公民监督体系

地方治理直接向公民提供公共服务，是最贴近社会和公民的生活，与公民日常生活最密切相关的治理层次。①孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第33页。根据十八届三中全会报告的指示，强化权力运行制约和监督体系是社会主义民主政治制度建设的必要条件。公民对政府的执法情况、政策执行效果有最直观的认识，对政府的评价有极高的参考价值。建立以群众评议为主的公民监督体系，乡镇干部年初诺职诺廉和年终述职述廉，由人民群众民主评议，并将评议结果与责任追究、干部薪酬挂钩，促进乡镇治理过程中公民参与和民主监督进程。

（五）建立培训机制，提高基层干部素养

强镇扩权改革需要一大批人才作为实践保障。扩权以后，乡镇政府职责显著增加，原有工作人员难以负担繁重的中心经济发展和社会服务要求。中心镇干部人员长期以农村工作为主，经验不足、专业知识匮乏，严重阻碍了中心镇服务管理能力的提升。当前，需要加大培训力度，提高干部人员的专业知识和管理素质，实现规范有效执法，提高行政管理效率。

（六）从强镇扩权走向扩权强镇

强镇扩权为解决乡镇长期以来的发展困境提供了有效途径。乡镇政府缺乏处理社会事务的经济社会管理权限，难以有效履行政府职能。乡镇政府的分权诉求一定程度理顺了乡镇管理体制，对建设社会主义新农村、统筹城乡协调发展、实现城乡一体化起到了积极作用。促进乡镇城市化、打造特色小城市，通过县政府的进一步放权来扩大乡镇经济社会发展的自主权，创新行政管理方式，使发达乡镇逐步发展成为人口集聚、产业集群、结构合理、体制创新、环境友好、社会和谐的现代新型小城市，与现有的大中小城市有序分工，形成优势互补的空间格局。强镇扩权到扩权强镇的行进轨迹则是顺应扩权改革发展和十八届三中全会“建设法治政府和服务型政府”要求的必然跨越。

十八届三中全会决定明确提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式。有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府职能转变的一个关键问题是要“放权”。浙江省“强镇扩权”改革走在全国前列，为放权改革起到了示范作用。新时期的强镇扩权改革应当进一步完善上下级政府间的体制关系，建立事权和支出责任相适应的制度，优化基层政府组织结构，提高政府履职效率，实现“无限政府”向廉洁高效的“有限政府”的转型。

责任编辑：宋雪玲

作者范柏乃，男，浙江省公共政策研究院副院长，浙江大学公共管理学院教授、 博士生导师；傅衍，女，浙江大学公共管理学院研究生（杭州 310058）。