浙江舟山群岛新区行政管理体制刍议

□ 唐洪森 姜 野

浙江舟山群岛新区行政管理体制刍议

□ 唐洪森 姜 野

舟山群岛新区肩负着浙江省自由贸易试验区的历史重任，破解体制性障碍是其创新驱动发展的关键环节。充分借鉴国内其它新区行政管理体制成熟经验，凭借海洋型新区平台，构建真正的城乡一体化社会管理格局，再顺势转型更加完备的新型社会发展区域，为浙江省仍至全国探索出一条适应战略机遇期发展的新路子。

舟山群岛 新区 行政体制 自由贸易区

浙江舟山群岛新区获批两年来，国务院各部委办局、浙江省人民政府各职能部门纷纷给予新区政策、行政审批事项等优惠通行事权，国内外企业和上市投资公司项目频繁光顾落户海岛。特别是在附近海域已有洋山（属上海开发）、梅山（属宁波开发）两个保税港的特殊情况之下，仍然居中增设舟山综合保税港，使得新区发展前景更加看好。

然而，“新区”虽好，“破题”非易，破解行政体制改革则是其中关键一环。新区体制和机制建设，将会发生根本性变革，值得前瞻性地探索与思考。

一、争取下一个“自由贸易试验区”

尽管改革开放至今，出于国家对外经济贸易战略通盘考虑，内地刚刚划出上海一块区域以“自由贸易试验区”体制与国际接轨，出于区位优势，浙江舟山群岛新区亦可以超常之勇气和智慧，勇于突破旧有的、现行的体制框架束缚，破解体制改革难题，真正创造全新型行政管理体制，争取下一个“自由贸易试验区”。即主要按照国际通行的自由贸易区模式，尽可能地体现经济贸易自由化、行政管理服务化、体制运行规范化、社会发展法制化、文化交融多样化等显著特点，从而达到对外更加开放有力、对内更加宽松有序的社会发展目标，成为中国发展海洋战略最前沿的新样板。

若达此基本目标，使浙江舟山群岛新区顺利建成，并且独具政府海洋管理体制特色，必须进一步破除传统社会与行政管理体制束缚，破解制约新区内涵建设与向外拓展的一切体制障碍，真正融会贯通新区政令，打造中国沿海最具活力的外向型新区。若非如此，则仍循浦东新区、滨海新区体制老路，又无人家那样的“大手笔”、大气魄、大环境，更无雄厚经济实力、强劲对外开放、纵深腹地依托，久而久之，其势必弱、其势必挫、其地必窘、其神必萎。

因此，主动研究新区社会管理相关问题，积极谋划新区行政体制改革出路，试水行政体制完全“大部制”，甚至带有根本“颠覆”性质的行政管理体制“大变脸”，早日为争取下一个“自由贸易试验区”做足功课。如此一来，奋力完成浙江舟山群岛新区建设目标与成效，不仅有别于国内其他所有新区建设内容与型态，而且成为打造中日韩三国自由贸易区——中国大陆先导区（或称对接点、接口），更能为当代中国面向21世纪继续深化政治、经济、文化、社会、生态五大改革事业，再次闯出一番新天地。所以，在国家实施海洋发展战略、建设海洋强国的背景下，主要探索如何适应国内第一个海洋类新区突破性发展的社会管理体制结构性问题，以期解决如何构建对外推行经济贸易自由发展平台、对内建设全新的行政管理体制架构的新思路问题。

二、国内众多新区管理体制之比较

现今中国内地六个新区各个行政管辖区内部管理体制大同小异，但互有亮点。

各个新区行政管理体制比较如下：

（一）单独设置管委会，覆盖本地新区全部辖区

实行新区管委会制，主要职能是负责新区范围内的行政管理和提出新区区划调整意见，组织领导新区的开发建设，全面管理新区的各项社会事务工作。

紧随浙江舟山群岛新区之后获批的甘肃省兰州新区，起步即组建党工委、管委会领导机构，明确为正厅级建制，享有市一级的行政管理权限，内设机构控制在10个以内（机构规格为正处级，每个部门内设处室为正科建制。）。兰州新区范围内的部分乡镇村实行委托管理。

至于公务员队伍建设问题，兰州新区计划在2013年开始借助省、市赋予的“人才特区”试点政策，全面试行公务员聘任制，大胆突破人员流动中的身份、地域、行业限制。

（二）管委会与地方政府交替设立，互有阶段工作重心

1993年1月1日，上海浦东新区成立新区党工委、管委会，作为上海市委、市政府的派出机构，享有市级管理权限，由分管副市长担任新区党工委书记兼任管委会主任，此举开创了全国第一个由副省级领导干部直接对接乡镇的扁平化管理新体制，这一体制运行8年半。新区管委会侧重从经济和效率方面，重点对陆家嘴、金桥、张江、外高桥等若干功能区域统一管理。2000年6月至8月，中共浦东新区委员会和区人民政府相继成立，原有新区党工委、管委会撤销。2004年，设置陆家嘴、张江、外高桥、金桥、川沙、三林等六大功能区，作为区政府的派出机构，拥有类似于区县一般机关的管理权限。

经过一系列调整，现时浦东新区形成“上面轻型化”（区政府内设机构、人员编制均少于其它区县）、“下面扁平化”（既下辖7个开发区管委会、13个街道办事处、25个镇政府互不隶属，直接接受新区政府管辖领导，整个体制是扁平的）。对于各个开发区涉及的社会管理事务，明确实行分类管理。

天津滨海新区行政管理体制较为复杂，先是实行管委会制，后改建新区政府制度，其下再设若干管委会，附属一批街道、镇。

（三）管委会职能仅局限于新区经济职能，行政与社会事务仍实行“属地管理”

重庆两江新区管理体制比较特别，其管辖范围主要包括三部分：直管一块，即两江工业开发区；代管两块，即北部新区、两路寸滩保税港区；协管三块，即江北、渝北、北碚三个行政区的各一部分区域。实际状况是，各版块均设有乡、镇、街道建制。为大力统筹协调新区建设发展，市级层面专门成立了由市长担任组长的两江新区开发建设领导小组，统一领导各个板块开展工作。同时组建两江新区党工委、管委会，主要负责两江新区的经济发展以及开发建设，行政与社会事务则实行“属地管理”。即是说，原有地方基层政权组织不变，仍然发挥其社会管控职能作用，而新区管理组织更多地被赋予经济职能。

（四）管委会与政府并列，实行“两块牌子、一套班子”

浙江舟山群岛新区原已有完整的地市级建制政府，下辖两县、两区。国务院在同意设立浙江舟山群岛新区的批复时，曾明文规定“舟山群岛新区范围与舟山市行政区域一致”。所以，基于群岛新区和全市行政区域重叠考虑，中共浙江省委、省政府才决定设置舟山群岛新区党工委、管委会，由中共舟山市委、市政府主要领导人兼任其职，统一谋划新区发展大业。这在浦东、滨海两新区早已放弃“管委会”模式及舟山已建政的情况下，仍然逆势复设管委会，其用意十分长远。

上述新区发展轨迹表明，适应不同时期经济与社会建设需要而设置的行政管理体制，最终大都“落地”为建制政府，从而完全履行公共服务和社会管理的一级政府职责。

其实，无论是已有20多年建区历史的上海浦东，还是刚刚诞生的南沙新区，其型态都未提升到世界通例的“自由贸易区”模式，管理体制尚无新颖变化，难有更大的作为。

比较现有的新区社会管理体制中，哪些可以成为浙江舟山群岛新区建设的参照范本，哪些具有自主发展创新的空间条件，哪些能为未来发展需要留有余地？ 这才是浙江舟山群岛新区“顶层设计”的根本需要。

三、浙江舟山群岛新区创设崭新社会与经济管理体制

诸多新区发展规划几乎都有一个不争的事实，均考虑到了条件成熟时，一定要向世界通例的自由贸易区转型发展，上海则拿到了第一个“通行证”。

诚然，发展自由贸易经济早已不是什么新奇或时尚之事，但是对于同样拥有国务院关于“先行先试”指导意见的各个新区，谁都想在政策与改革层面上获得更大的许可和超越，并从管理体制与运行机制上取得新的突破，更加顺畅地链接国际或者地区自由贸易经济实体。目前来看，中央、省级层面已经给予新区不少政策，以及下放副省级管理事权，但更重要的是新区体制和机制创新度，其中行政体制与社会管理创新最为关键。

就以舟山群岛新区而言，现行市、县区、乡镇（街道）三级行政管理体制早已固化，人们的固有思维模式及原有体制惯性较大，实难真正做到体制突破性变革。唯头顶国家级“新区”之帽，又时逢国家实施海洋战略及海洋经济大发展之历史机遇，亟需在重点领域和关键环节能够突破，尽一切努力放大政策效应，加快形成与国际通行规则相适应的良好营商环境、社会法治环境。

笔者认为创新行政管理体制的总体方向是：逐步按照“小政府（大部制）、大社会（强社区）”体制改革客观要求，重新构建一套行政治理组织架构，直至取消建制行政单位，最终成为中央或省级政府直接派出机构，实际履行区域经济和社会公共事业服务管理权；组织机构高度“瘦身”且突出经济管理职能，精心培育基层社区群众自治制度，大力扶持非政府组织，奠定新区建设新型社会组织的基础。

四、新区行政管理体制调整设想与实际步骤

怎样建设，才能使“飘”在空中的新区发展规划基本“落地”，关键在于新区行政管理体制改革。

（一）近期目标：调整市、县区行政管理职能关系

鉴于新区发展日益提速的紧迫形势，在3至5年之内，新区行政体制改革方面首要的任务，即是如何进一步优化政府职能、提高行政效率，集中精力抓紧抓好经济建设，促进新区快速发展。

1．重新界定市、县区两级政府主要职能

即重新考虑市、县区两级政府主要职能作用与任务分工，互有工作重心，以此改变以往经济与社会治理一齐抓，却难有较大突破的局面。

简单地说，就是市管经济建设、县区管社会治理。

（1）市级政府主抓经济发展

统筹全市经济建设发展规划和布局，统揽招商引资、大项目落地、产业结构调整、涉外商务经贸活动等事务。如此，方能攥紧拳头，“集兵作战”，形成省市级层面的合力，内抓新的经济增长及速度，外接国际轨道，成功打造海洋经济新区。

（2）县、区级政府主抓社会治理与维稳

观察县区一级政府活动，其职责全面、负担过多，以至于政府内部门丛生，上接省市有关部门，下连乡镇、街道办事处、社区、居委会及工商业企业、各类社会组织，既肩负发展地方经济重任，又背负地方综合治理与维护稳定之责。

因此，解除海岛县区一级政府经济职责，最大程度地减少经济负担，使其专注社会民生治理工作，同时全力配合新区大开发建设需要，包括征地、拆迁、治安、流动人口管理、计划生育、教育、卫生、文化、体育等大社会、大民生、大民政工作。

2．重新调整市、县区两级政府财政管理体制

建立由市里统筹财税收支分配体制，免除县区财政负担，稳定基层公职人员队伍。

具体而言，既然县区政府不再搞经济建设，也不具备增加产值及利润功能，那么所需财政经费项目就完全由市政府划拨，保障社会建设事业需要，最大程度地减少社会矛盾波动。

去除县区的经济职能，所产生的多余公职人员，可以往功能区安排岗位。

3．突出管委会经济职能作用

当下新区实行两块牌子、一套班子体制，特别需要发挥管委会的功能作用。凡是需要管委会出面抓的事情，必定涉及到产业和门类布局、重大项目落户、功能区规划与使用、国家层面重要政策争取等，亦即突出其经济职能作用。

4．核定基本功能区

即在经济与社会发展较为成熟或者重点规划的海岛，设置若干个功能区，采取管委会的组织形式，主要负责本区域内经济发展和环境保护职能，兼顾少许社会治理工作。如在新城（已设）、金塘（已设）、六横（已设）、普陀山（已设）、朱家尖、东极、衢山诸岛，多点布局功能区，承载海洋工程项目，支撑新区大开发、大产值体系，逐步朝着实现海岛城乡一体化道路发展。

各个功能区管委会系市政府派出机构，直接接受市里领导，包括人事任免、发展规划、项目投资等。此举，含有在一定程度削弱县、区实力之意，为日后取消县、区体制架构奠定基础。

上述带有明显以新区经济建设为中心的行政体制调整思路，在追求新区经济建设目标提速的同时，既快又稳，须防止出现较大的思想波动及社会负面影响反弹。

（二）中期目标：逐步撤销现有三级行政管理体制

依据目前及今后一个时期国内行政体制改革大致走向来看，短时期内国务院多点布局并推广自由贸易试验区（港）并不太现实，但有条件的地方先行调整与浓缩行政组织架构还是可行的、必要的。有鉴于此，在近期目标基本实现之后，再以10至15年时间，继续优化政府管理职能，紧缩政府管理层级，达到政府机构最小化、社会公益最大化目标。即构建二级政府、三级管理的城乡一体化格局，主动试水“大部制”，逐步朝着构建大市场监管、大交通、大民生、大文化的经济管理和社会治理模式过渡。

（三）长期目标：彻底实行新区管委会制度

以目前舟山已有市级建制政府状况而论，若再重新调整为非政府建制机构，并非一朝一夕之事，也不是简单的“推倒重来”，当有步步推进之成效。即将眼光放长至2030年左右，那时新区建设夯实了，条件更加成熟了，则助推新区转型自由贸易区或者自由港。

从长远发展看，舟山群岛新区行政管理体制能够达到无建制政府，彻底实行管委会独家经营管理体制，期以建立轻型化、扁平化新区管理体制格局，这是最理想的制度模式。前提是陆续取消市、区（县）、乡镇（含街道办）三级政府建制，无任何体制性障碍，从而为设立自由贸易园区（港）开辟通道。实际构建新区管委会主席制，至少还有三个重要理由：

其一，仅在浙江省沿海范围内，舟山市仍是个经济总量、人口基数、土地资源承载力等主要经济技术与社会发展指标均较小的地级市。尽管如此，对照温州、台州、宁波、绍兴、嘉兴等市行政组织体系，舟山市行政体系哪样也不缺少，市委、市政府、市人大、市政协四套班子以下各级各类机关、行政事业单位“枝繁叶茂”，小小海岛遍布各种各样“机关”。所以无论怎样努力，只要维系现有行政管理体制不变，仍旧保持庞杂机关事业单位和公职人员队伍体系，就做不到切实提高行政效率、真正实现政府职能根本转变的本质问题。

其二，横向比较其它5个新区，均立足于直辖市或者省会市，凭借其天时地利人和之便，大举营造“国际金融中心、国际航运中心”（浦东新区语）、“北方国际航运中心、国际物流中心”（滨海新区语）、“内陆地区对外开放的重要门户”（两江新区语）、“承接东部地区产业转移的先导区”（兰州新区语）、“粤港澳全面合作示范区”（广州南沙新区语），拼力进发世界高端领域或区域经济枢纽位置。反观舟山新区：地处东海海疆，行政管辖分散在2万多平方千米海域；远离省城，缺乏强力后援支撑；至今不通铁路，亦无大规模公路货运、空运（仅有少量民航班机）；左浦东、右宁波，面朝茫茫大海，背靠杭州湾，不得不自诩为“东部地区重要的海上开放门户”。可问题是怎样发展、实现什么样的超越式发展，才能换来“海上开放门户”？

其三，上海、天津、广东开放日久，各自所在区域的“中心地位”早已成型，对外影响力颇具强势。与之相比，浙江几乎没有任何经济发展区域呈现“中心地位”，只能咬牙硬拼实力，例如今后3年浙江省争取投资新区3000亿元，可渭大手笔。即使这样，舟山群岛新区硬件条件几年光景会发生大改观，且不论这种投入是否会改变海岛生态环境，仍然无法追赶上浦东、滨海等新区外向性发展的国际化势头。

实际舟山群岛新区也不是没有一点优势。诸如：地方小，人口少；新区建设刚刚起步；坐拥一大片海域、海岸线、优良港口；综合保税港才获批，还未封关运行；新区发展规划获批，在逐步落地；省委、省政府不惜一切代价，全力援建舟山群岛新区。

因此，对准自身体制实施“手术开刀”是迟早的事，各个新区都不约而同地想到了这点，都对创新管理体制问题做出表述，重要的是看谁先下手、从哪“开刀”、切割动作快，谁就赢得了发展先机。而盘活舟山群岛新区体制机制的目的，是为了更自由、更快捷地发展海洋经济，变先天劣势为后发优势，后来者居上。

总之，创新新区行政体制的目的是释放活力，需要敢于突破固有利益格局，敢于超越行政区域的限制，打破改革的僵局，为浙江省乃至全国探索出一条适应时代发展的新路子。

责任编辑：凌 雁

作者唐洪森，男，浙江海洋学院教授；姜野，男，浙江海洋学院研究生（舟山 316000）。