城镇化进程中城郊失地农民市民化问题研究——以河南省为例

王景，马志荣

(广东海洋大学思政部，广东湛江524088)

改革开放以来，河南省的经济建设取得长足的发展.2012年11月17日国务院正式批复《中原经济区规划》，这对推进中原经济区和“大中原城市群”建设，带动河南新型城镇建设具有重大意义.但河南省在推动城镇化发展的过程中，过度的城镇扩张致使城郊失地农民数量急剧增加，失地农民的合法权益未能得到及时合理的保护，造成了一定社会问题.农民问题是“三农”问题的核心问题，农民市民化是“三农问题”表现的新问题.研究河南省城镇化过程中城郊失地农民的市民化问题，对加快河南省城镇化建设，推动社会经济发展将起到重大作用.

1 城郊失地农民市民化前景分析

1.1 城郊失地农民市民化是建设新型城镇的需要

党的十八大报告中提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路.衡量城镇化进程的一个最主要的标志，就是农转非，即由农民转变为市民.新型城镇化的核心是人的市民化，这将成为拉动内需日后增长的最大动力.当前，首要的是解决农民工和农村人口市民化即人的城镇化问题，其次是不断提高城镇化的质量.［1］城郊失地农民市民化的过程是人口城镇化的过程，是城郊失地农民变为市民的过程，同时也是建设新型城镇的过程.

1.2 城郊失地农民市民化是转移农村剩余劳动力的需要

2011年，我国总人口达134735万人，农村人口65656万人，农村劳动力资源丰富.我国传统转移农村剩余劳动力的方式是农村人口外出务工，空间跨度非常大.外出务工的农村人口多数以青壮年为主，农村人口性别比例、年龄比例的失调容易造成农村留守儿童、留守妇女、留守老人等一系列的社会问题.实现城郊失地农民市民化是将城郊失地农民纳入到城市市民体系中，参与城市生产、生活等各个环节，逐步实现脱贫致富.

1.3 实现城郊失地农民市民化是实现人的自由而全面发展的需要

“人的自由而全面的发展”具有丰富而深刻的内涵，不仅包括物质方面上的发展，而且包括精神方面上的发展.“市民化”不仅是让失地农民身份地位上转变为城市市民，更多的是让失地农民享受城市高质量的生活环境，以及生活水平的改善.更注重的是个人素质得到提升，个人的创造能力得到最大限度的发挥、创造劳动得到认可、创造成果得到尊重，社会发展和个人发展得到统一，从而实现人的自由而全面的发展.

2 河南省城郊失地农民市民化进程中的障碍因素

2.1 城乡二元经济结构的制约

城乡二元经济结构是我国由传统的农业大国向工业大国过渡进程中所体现的组织形式和社会生产形式.传统的城乡二元经济结构导致城乡、工农业之间的差距加大，这些差距多数表现在文化价值观的分歧，生活水平的差距，劳动就业的歧视，资源配置和再次分配制度的不合理.城乡之间的差异和隔阂，在城郊失地农民进城之后凸显出来，城乡文化之间的摩擦、社会矛盾的激化、失地农民面临的困境等等.

2.2 户籍制度和劳动人事保障制度的制约

2.2.1 二元户籍管理制度的制约

农民市民化在户籍制度上的表现就是农民的户籍由农业人口转为非农业人口.1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》将全国人口区分为农业户口和非农业户口.二元户籍制度有利于人口管理和社会稳定，可是却不利于农村剩余劳动力转移、不利于城乡一体化发展.该体制制约了农民在政治权利、社会福利、文化生活、公共服务等方面与城市居民享有同等权利;该体制还制约农民市民化进程.尽管我国对户籍管理有所松动，但是离农民市民化需要的标准相差甚远.

2.2.2 劳动人事制度的制约

如果说户籍制度是城郊失地农民市民化的前提，那么就业是城郊失地农民市民化的基础.由于城乡之间的差别，因此在一定程度上存在企业歧视农民的现像.为了增加企业收益，用人企业一般不愿意为农民缴纳社会保险金.由于失地农民劳动力素质比较差，所以他们所从事的行业多为制造业、建筑业、服务业，其中制造业所占比重最大，工作时间长、工作环境差、工作劳动强度大、工资低，位于城市底层.

2.2.3 社会保障制度的制约

城郊失地农民是因城镇化建设而出现的特殊弱势群体，如果社会保障体系不健全，则难以解决城郊失地农民的再就业和社会保障问题.目前，河南省对被征地农民社会保障没有全省性的规定，2008年河南省制定了《河南省关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》(豫老社［2008］19号)，对被征地农民的社会保障做了相关规定，规定中仅对征地农民养老、医疗、失业、工伤和生育保险、最低生活保障等相关方面做了规定，缺乏强制性.这导致城郊失地农民的社会保障体系依然存在参保率低、覆盖面小、保障水平低、政策不完善，执法力度不够、失地农民社会保障资金缺乏等一系列问题.

2.3 农民自身素质的制约

市民化还与城郊失地农民的自身素质、社会适应能力等息息相关.

2.3.1 农民科学文化素质的制约

城郊失地农民由于自身科学文化素质和劳动技能的限制，在社会主义市场经济的激烈竞争中处于劣势地位.与此同时，失地农民普遍存在小富即安，习惯于守业不肯创业的思想，后天学习的积极性不高，没有合理利用征地赔偿款，只是坐吃山空.

2.3.2 农民对土地的特殊情结

河南省是农业大省，2008年省常用耕地面积约为7.2022×107hm2.千百年来，农民与土地紧紧相依.在集体所有权和承包关系上所形成的土地关系条件下，土地对农民主要有六大效用:生活保障功效、就业机会保障功效、所有权的经济实现功效(直接经济收益效用)、子孙对土地的继承权功效、征地后可得补偿功效、避免重新获取时付出高昂成本功效.［2］由于农民对土地的特殊情结导致即使失地农民的生活空间由农村变为城市，但依然割舍不了与土地的感情，依然认为自己是农民.

2.3.3 传统宗族乡邻文化的影响

受到传统文化影响，农民在土地上繁衍生息已形成独特的宗族乡邻文化.在河南省内，传统农村多采取以血缘、乡邻关系为主的聚居方式，农民自主建房，并在原有房址上一直居住.人际交往也多以家族、乡邻为主，交际范围比较狭窄，交往活动多以家族性联谊、祭祖、婚庆丧葬、传统节日庆典等.

2.3.4 传统生活方式的制约

传统农村住房多采取独门独院式，农民在自家院内日出而作、日落而息，生活方式简单.造成城郊失地农民进入社区后，在社区内随便晒放粮食，在绿地上种植蔬菜，仍然延续着原有的农村生活方式;在传统农村，农民的住房是世代沿袭，不用向任何组织缴纳租金和管理费.当失地农民进入社区后，需要缴纳社区物业费、管理费，这使失地农民难以接受.

3 河南省城郊失地农民市民化存在的问题

3.1 城郊失地农民市民化进程与城镇化发展速度不协调

目前河南省正处于工业化建设，现代化建设以及城镇化建设快速发展时期.一般来说，城镇化的过程是变农民为市民的过程，但是河南省的城镇化跟市民化是分离的.虽然河南省城镇化进程发展很快，但质量很低，存在不协调.河南是全国人口大省，2011年底总人口10489万人，其中城镇人口为4255万人，河南省城镇化率达到40.6%，2007年河南省的城镇化率达到34.3%，年均提高1.6个百分点.2011年河南省从事非农业人员占全部从业人员的比重为56.9%，2007年河南省从事非农业人员占全部从业人员的比重为49.4%，年均提高1.9个百分点.

3.2 对“农民市民化”的认识存在一定局限性

农民市民化同农业现代化、城乡一体化一样都是一项复杂的社会系统工程.现实中对“农民市民化”的认识一直停留在传统观念上，认为农民市民化只是农民从农村走进城市，获得城市户口.农民市民化在概念上有狭义和广义之分，从狭义上来看，农民市民化是指农民获得城市居民身份，拥有同城市居民相同的社会福利保障、受教育权、居留权等权利的过程;从广义上来看，则是指传统农民实现由农耕文明向城市文明的社会变迁过程，农民不但要实现身份角色的转换，而且要实现价值观、社会权利以及生产、生活方式等的全面市民化.［3］

3.3 城郊失地农民在“市民化”进程中主体地位丧失

相较于西方国家的市民化道路，我国农民市民化存在一定特殊性.虽然河南省城镇化进程带动了城郊失地农民市民化，但是城郊失地农民在市民化进程中丧失了主体地位.河南省城市扩建、修道路、架桥梁需要征用农村土地，征地、撤村建居，城郊失地农民则是最先“市民化”的群体，然而在“农民市民化”进程中，城郊失地农民无权参与城镇规划、土地交易，市民化主要是依靠政府政策、商业开发而被市民化.

3.4 城郊失地农民的补偿安置不合理

在城郊失地农民的补偿安置过程中，存在被征土地补偿不合理、城郊失地农民安置不合理等问题，导致城郊失地农民利益受损，给城郊失地农民进一步市民化带来阻力.

首先被征土地补偿标准偏低.根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，征地农民有权利得到合理的土地补偿费和安置补助费.但在实际中，对农民的补偿只能维持二到三年左右生活，若按城市居民生活水平计算，只能维持两年左右生活.其次征地补偿款分配不合理，有限征地补偿款大部分被村集体和村级以上行政部门截流，失地农民得到补偿款如杯水车薪.

其次，城郊失地农民安置不合理.社会保障安全网建设滞后，河南省在城郊失地农民安置中，往往是给失地农民一套公寓房或者是赔偿款，没有解决失地农民生活后续问题;失地农民再就业问题;失地农民子女教育问题;失地农民基本医疗、基本养老等一系列社会问题.失地农民虽然从农村搬到城市居住，但没有享受到同等的市民待遇.

3.5 省内不同城市之间的城镇化率差距过大

河南省辖17个省辖市，1个省直管市.河南省不同地区之间的城镇化率差异明显，城镇化率最高的地区主要集中在豫北、豫西地区，郑州、洛阳、焦作、鹤壁、三门峡、济源等市的城镇化率均超过45%，其中郑州市城镇化率已达64.8%;城镇化率较低地区主要集中在黄淮地区，商丘、周口、驻马店、濮阳等市的城镇化率均低于35%，而其他地市城镇化率处于全省城镇化率平均地带.河南省的城镇多分布在陇海铁路以北地区和京广铁路、陇海铁路和焦枝铁路沿线.在这块土地面积不到全省25%的地区，集中了全省50%以上的城市、60%以上的城镇人口和50%以上的工业总产值.［4］

3.6 城郊失地农民不愿“市民化”

近些年来河南省城镇化建设进程不断加快，城郊农民是先走进城市的那部分人，可是城郊农民却表现出“不情愿”情绪，源于失地农民的“不安全感”.根据1994年联合国公布的《人类发展报告》，安全感就是人在日常的社会生活中有种稳定的不害怕的感觉，主要包括两方面的内容:一是物质层面上的安全感，即免于饥饿、疾病等困扰;二是精神层面上的安全感，即免于因不确定因素的增加所带来的精神压力.城郊失地农民担心在被市民化后，生活标准下降、生活不确定因素增加，导致不安全感增加，致使不愿易市民化.

4 河南省城郊失地农民市民化的对策建议

根据农民市民化的国际经验，实现城郊失地农民市民化应立足于河南省现实省情，确立以城郊失地农民为主体，以政府政策为引导，以市场为导向，以新型城镇发展为依托，以户籍制度改革、社会保障制度改革为制度保障的市民化道路，这样才能保障城郊失地农民市民化的切身利益，加快河南省城镇化的步伐.

4.1 借助政策、社会有利条件，提高城郊失地农民自身素质

城郊失地农民是市民化的主体，城郊失地农民自身素质是决定市民化进程快慢的决定因素.农民变为市民，不仅包括户籍上从农民转化为市民，更包括生活理念、思想方式、行为习惯、社会地位、经济地位、社会心态上的转变，这需要城郊失地农民不断提高自身素质以适应城镇化进程.通过自主学习科学文化知识、社会公德理念、公民基本道德规范、法制知识来提高自身科学文化素质和道德文明素质;树立市民观念、提高自身新环境生活适应力、培养自身敏锐观察力，观察政府动态，借助政府新政策快速实现自身市民化.

4.2 充分发挥教育的辐射作用，对城郊失地农民开展“市民”教育

2013年河南省《政府工作报告》中指出要有序推进农业转移人口市民化.“有序”说明推进城郊失地农民市民化不能一蹴而就，要循序渐进，按照农民市民化的规律进行.

4.2.1 对城郊失地农民开展“市民观”教育

农民真正转变为市民，前提是树立市民观念.农民观念的市民化是农民市民化组成部分和前提，农民只有从意识形态中认识到其重要性，才能促进他们行为、生活方式和社会交往的市民化.［5］开展“市民观”教育，是对农民进行深入的城市市民观教育，促进农民意识转变，树立城市市民意识，释放心理压力，促进市民素质的养成，从精神层面上实现市民化.

4.2.2 对城郊失地农民开展“市民化”教育

在对城郊失地农民开展市民观教育的基础上，还要对城郊失地农民开展市民化教育，使城郊失地农民能尽快融入城市生活，投入到城市的现代化建设中.城郊失地农民是个庞大的群体，包括不同年龄阶段的人群，不同年龄阶段的人群对市民化教育的需求不同，因此开展市民化教育要坚持以人文本的原则，方法要因人而宜、区别对待和有的放矢.

首先开展社区教育.开展社区教育主要帮助城郊失地农民掌握社区生活的基本知识，合理利用社区公共资源，提高生活质量.其次开展职业教育.开展职业教育是通过对城郊失地农民专业技能的培训，使城郊失地农民的学历水平和科学文化素养得到提高，使其在参与社会实践过程中实现市民化.再次开展城市人文文化教育.开展城市人文文化教育是帮助城郊失地农民提高城市人文文化素养，使其价值观念、思维方式、心理结构都受到城市文化的熏陶，加快市民化进程.

4.3 发展城乡结合的特色经济，建设新型城镇

改变传统城乡二元经济结构，需实现城乡发展一体化.针对城郊失地农民这一特殊群体，需借助失地农民自身优势，大力发展城乡结合的特色产业，例如种植绿色蔬菜、特色农产品加工、特色民间编制等相关系列的产业，开发特色农产品.这不但解决城郊失地农民的就业问题，而且还找到新的经济发展方式.

著名社会学家费孝通主张“小城镇、大战略”思想.发展新型城镇要依据各城市地区特点建设，坚持以市场为导向，鼓励民间资本参与，减轻建设新型城镇资金短缺的压力.帮助城郊失地农民建设新居要做好群众调查工作，遵从失地农民意愿.建设新型社区应以村为单位，保护传统农村风俗习惯，突出特色，建设特色城镇.

4.4 建立和完善相关制度法规，保障城郊失地农民合法权益

4.4.1 改革户籍管理制度，建立自由流动的户籍管理制度

改革户籍制度目的在于消除户籍对农村劳动力城乡流动的行政性限制和控制.建立自由流动的户籍管理制度，前提是放宽城市常住户口的入住条件.另外，还要逐步剥离户籍制度上所粘贴的社会权利和资源分配功能，消除因户籍制度而带来的社会不公平、机会不均等的粘附现象，为城郊失地农民市民化提供制度保障，逐步实现人口自由迁徙.

4.4.2 完善补偿机制，创新补偿标准，改进分配办法

建立以市场价格为基础，并借助政府力量的补偿机制.建立以市场价格为基础，是利用市场竞争的活力，防止权力滥用损害城郊失地农民的利益;借助政府力量是在市场调控疲软情况下给予失地农民一定资金补贴.河南省现有的土地补偿以一次性补偿为主，用持续性补偿代替一次性补偿是保障城郊失地农民能够获得土地用途转移后的增值收益.另外，可结合土地股份、债券补偿的方式，使城郊失地农民占有一定土地股份，得到长久的持续收益.

4.4.3 颁布失地农民权益保护法

城郊失地农民市民化进程中城郊失地农民的合法权益易受到侵犯，因此需进一步完善法律体系.关键是颁布失地农民权益保护法，使城郊失地农民市民化有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保障市民化进程能够有序进行，给城郊失地农民提供法律援助和法律保护.同时也使政府、企业、社会等相关负责人受到法律约束，形成保护城郊失地农民合法权益的良好法律机制.

4.5 编织社会安全伞，完善社会保障体系

社会保障体系是现代社会的“安全网”，关系到河南省每个社会公民的切身利益、社会稳定、中原经济顺利崛起.建立覆盖全体公民的社会保障体系，将城郊失地农民纳入到社会保障体系;提高对城郊失地农民基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险、最低生活保障、子女教育的保障标准，尤其要提高医疗、失业最低保障标准，减轻城郊失地农民生活负担;完善城郊失地农民新社区基础设施建设，把解决住房问题摆放在首要位置，提供廉租住房，解除城郊失地农民住房问题等一系列问题.

5 结语

城镇化是我国不可扭转的经济发展趋势，城镇化的核心是人的市民化，同时人的市民化也促进城镇化.城郊失地农民市民化为河南省城镇化建设提供大量人才，为建设中原经济区提供土地空间资源、经济发展动力，还为解决河南省城郊失地农民问题、“三农”问题提供新模式.同时我们也面临着诸多问题尚未解决，例如如何提升城郊失地农民市民化的信心、如何合理规划城镇建设格局、如何实现新型城镇可持续发展、如何融集新型城镇建设资金、如何完善新型城镇社会管理系统等一系列问题.在促进城郊失地农民市民化的进程中还会出现各种各样的新问题，城郊失地农民市民化是一个协调各种利益关系的过程，在该过程中必须坚持以人为本的原则，具体问题具体分析，不可冒进，也不可轻视.

［1］ 甘露，马振涛.新型城镇化的核心是人的城镇化—“新型城镇化:发展与转型研讨会”述要［N］.人民日报，2012－10－29(023).

［2］ 王克强，刘红梅.土地对我国农民究竟意味着什么［J］.中国土地，2005(11):9－13.

［3］ 王献芝.河南省城镇化进程中农民市民化问题研究［J］.河南教育学院学报，2012(2):102－106.

［4］ 王卓敏.河南省城镇化发展中存在的问题［J］.经济研究导刊，2010(10):124－125.

［5］ 于洪军.城市化进程中的农民市民观教育［J］.农业现代化研究，2004(4):75－278.