困招境生中考的试突制围度—变—迁我研国究高校——基于历史制度主义的视角

●齐明明

困招境生中考的试突制围度—变—迁我研国究高校
——基于历史制度主义的视角

●齐明明

我国高校招生考试制度历经六十余年的制度变迁，历史制度主义为揭示和解释其步履维艰的变迁历程提供了新的分析视角。我国高校招生考试制度的历史变迁是围绕着高考制度的确立、中断、恢复与改革进行的，呈现出“断裂平衡”的特征。“路径依赖”是我国高校招生考试制度变革的困境所在；在困境中突围，打破“路径锁定”，抓住关键节点，依循渐进式制度变迁是我国高校招生考试制度创新的路径选择。

高校招生考试制度；历史制度主义；制度变迁；断裂平衡；路径依赖

我国高校招生考试制度参与了我国社会信任系统、社会流动机制、社会权力结构和社会场域文化的建构，并在建构过程中承担着维持社会稳定、激发社会活力、促进社会流动、保持社会公平的重要使命。此外，招考制度还对接了社会各阶层最直接的利益诉求，因此其每一步微小改革都会牵动社会各界敏感的神经。我国高校招生考试制度走过了六十余年的变迁历程，从历史维度审视这一演变过程可以清晰地看出，“历史不是一副杂乱无章的涂鸦，而是有章可循的连续剧”。[1]历史制度主义为揭示和解释我国高校招生考试制度步履维艰的变革历程提供了新的分析视角和解释框架。它告诉我们在建国之初众多备选方案中为什么单单建立了高考制度？几经断裂的高考制度为什么能够延续且成为主导的制度安排？影响我国高考制度改革的困境是什么？面对这种困境，我国高考制度改革的路径是什么？对这些问题的回答能够较为客观地把握我国高校招生考试制度变迁的内部规律和深层问题，为未来高校招生考试制度的制定和调整提供理论解释及经验借鉴。

一、我国高校招生考试制度的变迁历程

历史制度主义一个重要的标志性特征就是将历史维度纳入制度分析。把时间要素引入制度变迁研究中，可以分析制度变迁的过程和时间序列，从而让制度变迁显得纵深化和连续化。“历史制度主义者也将历史事件的变化分成了持续时期和被某些‘重要的关节点’打断的断裂时期”。[2]以高考制度为核心的我国高校招生考试制度的历史变迁也经历了稳定时期和断裂时期。

（一）我国高校招生考试制度纵向长时段的制度变迁

从纵向长时段的时间序列来看，时间要素的稳定性决定了制度的规则变化，制度变迁呈现出稳定性和连续性。我国高校招生考试制度历经六十余年的发展，从总体上呈现出从统一到多元的变迁特征。

1.高校招生模式从一元到多元的转变

我国高校招生模式经历了建国初期短暂的单独招考后，于1952年建立了全国统一的高考模式；但受政治运动的影响，这种模式被文革期间的推荐上大学所取代；文革结束后，又立即恢复了全国统一的高考模式。这种集权模式的统招统考虽能最大限度地维护公平正义，但因“唯分是举”、“万民同考”等自身无法克服的弊端屡受争议，在多方利益群体的博弈下，招生制度改革也在艰难抉择中不断推进。无论是1984年确定的保送生制度抑或是2001年启动的自主招生模式均表明，高校招生制度改革呈现出从一元到多元的转变。特别是经过十多年探索的高校自主招考，现已成为招生考试制度改革的重要内容。无论是以部属重点高校为代表的在全国统考基础上的降分录取，还是复旦、上海交大探索的自主选拔录取模式，抑或是高职单招等多种考试形式的出台，显示了我国已逐步形成了统一高考为主、自主招考为辅的高校招生考试格局。

2.高校招生考试方式从集中到多样化的变迁

自1952年统一高考制度确立以来，我国历年来的考试制度始终没有停止探索的步伐。特别是自1977年高考制度恢复以来，“高考”在考试科目、考试内容、考试形式、录取方式等多方面都进行了全方位、多样化的探索和改革。在考试科目上先后经历了1977年的“文理两类”、1992年的“3+2”方案以及1999年的“3+X”方案。分省命题改革以后，各省市的考试科目呈现出灵活、多样化的特征。在考试方式上，先后经历了1980-1989年的高考预考及1988年开始的高中会考制度。在考试形式上，1999年开始探索春夏两次高考。2002-2005年广西率先探索了的本、专分离的“两次高考”模式。此外，在全国统考的基础上逐步改进的分省命题、高校联考、高校单独考试、部分科目一年多考等多种方式都在考试多样化方面进行了大胆探索。

3．高校招生考试关系上呈现出招生和考试的逐步分离

我国高校招生长期以来实行的是全国统一考试、统一录取的制度，因此，招生和考试长期捆绑在一起。今后，我国高校招生考试制度改革的一大趋势是毕业水平考试和升学竞争考试的分离和规范运作。1987年国家教委考试管理中心成立之后，考试管理工作从招生工作中逐步分离出来。自1983年教育部倡导试行毕业会考制度以来，各地也在不断探索在会考基础上的高考改革。此外，保送生制度、高中综合评价制度、高职免试入学等都在积极探索除统一高考之外的招生方式和录取标准。探索招生与考试相对分离的办法也被明确写进了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中。

（二）高校招生考试制度的横切面短时间的制度变迁

从横切面短时间的时间序列来看，时间要素的波动性决定了制度的不规则性和意外变迁，处于关键节点的制度要素具有波动性和断裂性的特征。我国高校招生考试制度历史变迁过程中出现了明显的断层，相应地也出现了5个重要的关键节点，分别为1949年新中国成立，1952年统一高考制度确立和1958年保送入学与分省高考，1966年停止招生，1977年统一高考制度的恢复。此外，1999年高校扩招以来，我国高考制度改革更为频繁和更加实质化，也可视为一个关键节点。与之对应，我国高校招生考试制度的历史变迁可以划分为五个阶段：第一阶段为过渡时期高校单独招考阶段（1949-1951年）；第二阶段为全国高校统一招生考试制度确立与调试阶段（1952-1966年）；第三阶段为文革时期取消考试、推荐入学阶段（1966-1976）；第四阶段为高等学校统一招生考试恢复与改革阶段（1977-1998）；第五阶段为大众化高等教育以来多元招生考试制度初创阶段（1999-至今）。

二、“断裂平衡”——我国高校招生考试制度变迁的特征

历史制度主义的制度变迁理论既可以解释制度为何能够保持相对稳定，也可以阐明制度变迁又何以可能发生？前一个问题涉及路径依赖理论，后一个问题涉及制度变迁理论。这两个理论统一于制度变迁过程中体现出“断裂平衡”状态。在制度的进化稳定阶段，制度的演进主要是渐进式的，制度变迁表现出路径依赖的倾向；制度在经历了长时间的稳定之后，会被某一时刻的“关键节点”所打断，从而出现相对短暂的制度断裂和失序阶段，此时社会环境中的关键因素可以主导制度变革，处于关键节点的制度变迁成为可能。此后，制度会再次进入静态平衡阶段，直到新的危机出现再次打断这种平衡并形成另一个均衡。

这一制度变迁模型对我国高校招生考试制度变迁具有很强的解释力，原因是我国高校招生考试制度变迁也呈现出这三大特点：第一，我国高校招生考试制度六十余年的历史变迁是围绕着高考制度的确立、废除、恢复与改革进行的，整个历程呈现出“断裂平衡”的特征，高校招生考试制度的路径依赖和渐进式变迁也都统一于这一“断裂平衡”进程中。第二，我国高校招生考试制度变迁是以高考制度为核心的变革历程，特别是自1978年以来一直是以高考制度为核心进行的局部探索和改革，呈现出明显的“路径依赖”现象。第三，在制度变迁的稳定阶段，以高考制度为核心的我国高校招生考试制度改革呈现出渐进式变迁的特征。

（一）我国高校招生考试制度的“断裂平衡”期

我国高校招生考试制度变迁进程中出现的“断裂—平衡”时期分别为：第一次“断裂平衡”为1949年新中国成立和1952年统一高考制度确立这两个关键节点间，这一阶段是单招制度的衰退和统考制度的确立时期，制度变迁总体是缓和的，这也保证了建国后高校的稳步发展。第二次“断裂平衡”为1958年实行的分省考试和免试保送入学，为扭转这年新生质量下滑的状况，教育部随后取消了各省单独组织考试的办法，1959年恢复了全国统一考试。第三次“断裂平衡”为1966年到1976年间的取消招生和推荐入学制度，高考制度中断近11年。1977年邓小平复出主持中央工作后立即恢复高考制度，结束了我国高校招生考试制度的混乱状态。自此，我国高校招生考试制度走向了渐进式变迁的道路。

（二）“断裂平衡”中我国高校招生考试制度变迁方式

我国高校招生考试制度的变迁被分化成了持续时期和被某些“重要的关节点”打断的断裂时期，“断裂平衡”中的制度“以长期稳定为标志，期间导致相对突然的制度变迁的危机将促使制度发生周期性的间断波动，之后制度又重新恢复稳定”。[3]我国高考制度的断裂主要源于外界环境的变化特别是政治形势的影响，如第二阶段1958年实行的分省招生和免试入学以及第三阶段1966年高校停止招生和1972年开始的推荐入学。在此断裂阶段中，高考制度的破坏和废除并没有带来高考制度的良性革新和有效运转，相反，给我国高校招生工作带来了混乱和学生培养质量的下降。而高考制度的确立、恢复和改革历程除受外界环境的影响外，还明显呈现出路径依赖的特征。如第一阶段我国高考制度的确立过程、第四阶段统一高考制度的恢复和第五阶段大众化背景下的高考制度改革。我国高校招生考试制度的演进同样“综合了路径依赖与制度创新因素，在渐进中有突变，是间断均衡和进化选择的结果”。[6]（如图1）

图1 我国高校招生考试制度演进中的间断均衡和进化选择

（三）我国高校招生考试制度“断裂平衡”中的制度性同形

我国高校招生考试制度的断裂和恢复从来都不是内生自发的，而是明显受到政治运动和政治事件的影响，表现出政府强制性的制度变迁特征。此外，高考制度的断裂和恢复与我国政治运动的形势具有高度的一致性，明显受到制度强制性同形的影响。这种强制性同形源于教育组织对政治组织的高度依附，一方面政治组织直接控制着教育组织的行为，另一方面，教育组织在政治组织施加的这种正式和非正式的压力下，主动调整政策以迎合政治组织的要求，从而产生制度变迁。强制性制度变迁能够以最短的时间和最快的速度推进，且借由政治组织的权威可以保证制度较好的运行，但这种制度变迁方式破坏性大，风险高，且隐藏着广泛而深刻的利益冲突问题。我国高校招生考试制度断裂与平衡中出现的关键节点本是制度变迁的关键时期，但受政治运动的影响，我国高校招生考试制度一直囿于高考制度的取消和恢复之中，并未产生制度创新，这也加重了以高考制度为核心的高校招生考试制度路径依赖的程度，造成后续改革的艰难。

三、“路径依赖”——我国高校招生考试制度变革的困境

（一）我国高校招生考试制度生成与变迁的“路径依赖”

自民国至新中国成立前，我国高校招生考试制度先后经历了高校单独招考、计划招生、统一招考、委托招生、成绩审查、高中毕业会考升学、保送面试升学等多样化的高校招生考试方式。建国之初，在多个备选方案中，无论是单招、统考还是推荐保送，这些招生制度各有利弊，从理论上并不能客观地预测和确定哪一种方案会被采纳。在新中国成立后，当年绝大多数高校沿用旧制实行单独招生，但在实践中，由于当时报考人数的严重不足、学生报到率低，为此单独招生的弊端是明显的。1950年和1951年，为适应新中国有计划、有步骤地培养专门人才和干部队伍的需要以及克服单独招考的弊端，教育部开始引导实行分区联考和统考。1952年，教育部决定取消高校单独招生考试，要求全国高校一律参加统一的考试招生。自此，作为初始制度安排的高考制度开始确立，这也是我国高校招生考试制度路径依赖的起点。

高考制度确立以后的1953年到1957年，关于招生方式的统考与单招之争从来没有停止过，高教部首先提出高校招生方案由统招统考向单考单招过渡的方案并连续五年多次征求高校意见，但全国绝大多数高校都反对单考单招。在1958年，我国实行了分省招生和保送入学的办法，造成当年高校大幅扩招和学生质量严重下滑。此后的1959年，教育部取消了各省单独组织考试的办法，恢复了全国统一考试。经过1958年的政策试误以后，关于高考大规模的统独之争再也没有出现过，除文革期间高校取消招生实行免试入学的断层外，无论是1977年高考制度的恢复，还是1999年高等教育大众化背景下的在高考基础上的招考模式改革，都呈现出明显的路径依赖特征，路径依赖成为我国高校招生考试制度改革无法回避的制度机制。

路径依赖指的是前一阶段的事件可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约作用，也就是说一旦进入某种制度模式之后，沿着同一条路深入走下去的可能性会增大。[4]高考制度的确立是当时历史环境下现实的制度选择，高考制度固定下来以后，由于报酬递增和自我强化机制的存在，招考制度倾向于沿着既定的路径演化，其他制度安排很难对其替代。此外统一的招考模式、中央集权的权力配置、缺乏办学自主权的高校在初始制度安排中所携带的胎记都成为我国高校招生考试制度变革中的困境。

（二）我国高校招生考试制度路径依赖的特征分析

我国高校招生考试制度变革的路径依赖既是一种状态，又是一种过程。从静态来看，我国高校招生考试制度在一定程度上长期被锁定在“高考”制度框架下，影响高考制度变革的社会权力结构、社会信任系统、社会流通机制和社会文化氛围等结构性因素，虽有渐进性的变化但是没有发生结构性的改变，高考制度改革依然延续着渐进性的制度变迁；从动态来看，我国高校招生考试制度改革呈现非线性的演化过程，即招生考试制度变革虽然保留了初始制度安排的显著特征，但是并没有限定在高考制度的单一格局中，而是呈现多样化制度变革的特征。在路径依赖的程度上，我国高校招生考试制度的路径依赖是由决策的持久性导致的，高考制度在我国运行时间达半个世纪之久，这种制度不是最优的，但却是迄今为止最有效的；在制度运行的效率方面，高考制度以牺牲个体多样性的差异来换取统一的高效率本身就是利弊兼具，而离开这种初始的制度安排需要花费大量的成本。

（三）我国高校招生考试制度路径依赖形成原因分析

制度变迁中的规模效应、学习效应、协作效应和适应性预期使得陷入这种路径依赖中的高校招生考试制度变革变得越来越困难。设计和推广一项制度之初，需要投入大量的初始资本，而随着制度的推广和成熟，其单位成本和追加成本都会下降，与之相对应的则是转换成本的增加。资本因素是影响制度变迁的重要变量，我国高考制度从试题编制到安全保密再到组织实施和阅卷录取需要大量的财政支持和资金保障，而高校单独招考和各省的高考改革也需要长期付出极大的改革成本，广西两次高考的尝试和回归典型地反映了成本因素在制度变迁中的决定作用，制度变迁的交易成本使得制度持续获得了支撑；在现有的制度框架中，高考制度也在不断地进行自我探寻和完善，并建立了适合这一制度的一系列配套制度安排，这些配套制度也在进行自我修正和完善，反过来又强化了高考制度本身；而且，在既定的高考制度框架下组织与组织之间产生的显著协作效应也使人们习惯于现有的招考制度安排；此外，在正式规则与非正式规则共同作用下，个人调整自己的行为以适应制度安排的适应性预期也会使制度产生自我增强。

此外，我国高考制度集教育制度与政治意义与一身，这就加重了其回报递增的复杂性。“皮尔森指出政治生活中存在着四个引起报酬递增的明显特征：集体行动的中心地位、制度的高密度、利用政治权威扩大权力不对称性的可能性及政治生活本身的复杂性和模糊性。”[5]这四个特征构成了高考制度变革的政治背景，我国高考政策是典型的公共政策，涉及的利益相关者众多，高考加分、异地高考等改革的艰难体现了充斥着各方矛盾与利益之争的高考制度变革的困难；由于制度形成和变迁的复杂性，特别是牵一发而动全身的高考制度，导致人们很难准确估算和预测新制度变革的后果和可能带来的收益，既得利益者为减少风险和保持社会稳定，更倾向于维持现有的制度，这使得制度变迁的空间减小，很容易被锁定在原有制度之上；此外，高考制度涉及的政治权威和权力具有非对称性特征，中央政府依然是政策的主导者，高校、地方政府特别是学生及其家长的权力表达相对较弱，制度变迁的动力和力量过于集结中央政府而缺乏变革活力。

四、渐进式制度变迁——我国高校招生考试制度改革的路径和方向

“渐进式改革是一种演进式的分步走的改革方式，具有在时间、速度和次序选择上的渐进特征。”[6]自1977年高考制度恢复以来，我国高校招生考试制度改革所体现出的在部分地区试点推广、在不改变高考制度框架下多样化招考方式的增量改革以及政府把控的改革过程都体现了渐进式改革的特征。

（一）我国高校招生考试制度改革渐进式变迁的路径选择

我国高校招生考试制度之所以选择多样化的渐进式改革路径，除了无法回避的路径依赖机制外，还由高考制度强大且根深蒂固的影响和其面临的合法性危机双重因素所决定。当合法性危机出现时，在改革过程中选择渐进式的制度变革一方面可以确保招考制度改革在稳定的政治环境中进行，确保改革在可控的范围内；另一方面，招考制度改革实质上是社会利益格局的重新调整和社会权力的重新分配过程，在多样化利益诉求方面，中央政府一方面要确保招考制度的公平取向，另一方面要考量不同利益群体的呼声。社会领域的权力配置和利益协调本身就是复杂的，只能小步稳进推进。此外，改革过程中存在的信息不对称、人理性的有限性、结果的不可控性等因素决定了招考制度变革是相对缓慢的、试点型的和渐进的。“制度变迁的方向不是在追求一个终极均衡的状态，而是从一个均衡遭遇变动后，再趋向于下一个均衡”，[7]作为一种制度设计，高校招生考试制度改革也在坚守公平的价值取向下，在多方矛盾争论和利益博弈中渐进式前进。

（二）我国高校招生考试制度改革渐进式变迁的方式

在渐进式变迁方式的选择上，按照主流高考制度和其他替代制度的强弱关系，可以分为制度微调（高考制度的自我调适）、制度转移（高考制度之外的替代制度的生长）、制度衰竭（高考制度内部某项制度安排不适应外界环境的自我消耗）三种类型。在制度微调上，自1977年统一高考制度恢复以来，“高考”在命题方式、考试科目、考试次数、考试日期、阅卷方式、录取方式等多方面都在进行全方位、多样化的探索和调适。这种高频多样分步走的制度微调使得我国高校招生考试制度在不断修订中缓慢演进。但囿于行动者的有限理性以及制度非预期性结果的出现，制度微调很难使制度臻至完美，例如高考考试科目的反复改革，分省命题与全国统一命题利弊之争，是否取消春季高考的争论等都说明制度调适的复杂性，也说明制度微调是一个反复多次的循环过程。在制度转移机制上，为缓解高考所承担的高中毕业考试和高校入学考试双重身份带来的矛盾而实行的高中毕业会考制度，现已发展成为综合评价制度被纳入高校招生选拔体系；为克服单一高考制度的弊端而试行高校自主招考模式，现已成为高校招生考试制度改革的重要内容；备受关注的异地高考制度自2010年进入政策议题以来，到2013年我国已有30个省（自治区、直辖市）公布了异地高考方案。这些多样化的制度探索虽然没能从根源上化解高考制度自身的弊端，但也推动了我国高校招生考试制度改革的前行。而二十世纪八九十年代实行的高考预选制度的终结、高校招生体制的并轨制改革则体现了制度衰竭的结果，备受争议的高考加分制度和保送生制度的在改革进程中的不断弱化则体现了高考改革的力度和决心。

（三）重视关键节点，把握高等教育大众化背景下制度创新的契机

锁定在单一路径上的制度最终会走向衰退，要打破制度“锁定”状态，其条件取决于形成自我增强机制中各种因素的性质，也就是“从次优的状态中退出取决于造成锁定的自增强机制的类型和可逆的程度。”[8]由于制度变迁呈现出“断裂平衡”的状态，被锁定在“路径依赖”中的制度常常借助于“关键节点”打破原有的制度平衡，重要制度变革的机会常常存在于较短的历史时刻。1999年以来高校扩招带来的高等教育大众化进程对我国高等教育带来了结构性的影响，高校扩招给高等教育入学和选拔带来的重大影响主要表现在录取率的剧增和就学人数的增加，高等教育大众化带来的外部环境变化的压力促使高考制度改革迫在眉睫；此外伴随着高等教育大众化进程的推进，高等教育的管理体制和高校的自主办学权都在不断改进和扩大，“作为计划经济体制最后一个堡垒”的高校也在不断引入竞争机制，分省命题的省份不断增加，自主招生的高校数量不断扩大，“20世纪末期的中国高等教育大众化直接冲击了其统一性，使之向多样化方向发展”，[9]由统一性向多样性变革的高校招生考试制度改革的契机已经到来。

高考制度改革走上渐进式的制度变迁路径，从根源上说，是由高考制度所蕴含的独特的社会使命与高考制度所处的复杂的社会制度环境交织杂陈所决定的，这也导致了高考制度改革“牵一发而动全身”的制度变迁特点。那种试图通过构建缜密的合乎理想的制度模式来快速实现高考制度的激进式改革是不现实的。有计划可控地分步骤、分地区的渐进式制度变迁已成为我国高考制度改革的现实选择。

[1]刘圣中.历史制度主义—制度变迁的比较历史研究[M].上海:上海人民出版社，2010,151.

[2][美]彼得·豪尔,罗斯玛丽·泰勒.何俊智译.政治科学与三个新制度主义[J].经济社会体制比较，2003，（5）.

[3]转引自刘圣中.历史制度主义-制度变迁的比较历史研究[M].上海:上海人民出版社，2010,131.

[4]何俊志.结构、历史与行为-历史制度主义的分析范式[J].国外社会科学，2002，（5）.

[5]庄德水.论历史制度主义对政策研究的三重意义[J].2008，（5）.

[6][日]青木昌颜.周黎安译.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001,247.

[7]开文明.激进式和渐进式改革的评价[J].世界经济情况，2007，（2）.

[8]胡婉玲.论历史制度主义的制度变迁理论[DB/OL].http://www. doc88.com/p-971351208215.html.

[9]转引自赵晓男,刘霄.制度路径依赖理论的发展、逻辑基础和分析框架[J].当代财经，2007，（7）.

（责任编辑：冯永刚）

齐明明/华中科技大学博士研究生，研究方向为高等教育管理