美好乡村建设背景下土地整治调查与分析——以肥东县张集乡袁李村建设示范点为例

张永刚，袁露露，叶佳佳，刘明涛，于文洁，沈丽娟

（池州学院 政法管理系，安徽 池州247000）

美好乡村建设背景下土地整治调查与分析
——以肥东县张集乡袁李村建设示范点为例

张永刚，袁露露，叶佳佳，刘明涛，于文洁，沈丽娟

（池州学院 政法管理系，安徽 池州247000）

新形势下，农村土地整治是美好乡村建设的重要内容，关系到“三农”问题的解决以及美好乡村的建设与发展。以合肥市肥东县张集乡袁李村为案例地进行实证调查，在美好乡村建设背景下进行农村土地整治的调查与分析，为其农村土地整治提供理论依据和实践经验，积极推动“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的美好乡村建设。

美好乡村建设；土地整治；土地整治调查；袁李村

2012年9月，安徽省开始实施美好乡村建设。开展美好乡村建设，把基础设施建设和社会事业发展重点放到农村，是安徽统筹城乡协调发展、着力破除城乡二元结构的战略举措，是农民建设幸福家园的最大民生工程[1]。土地整治作为美好乡村建设的平台与抓手，可以解决“美好乡村建设缺钱，耕地保护缺动力，城乡统筹缺抓手，农民增收缺渠道”等一系列问题[2-4]。农村土地整治对于推进美好乡村建设和统筹城乡协调发展，确保耕地总量动态平衡和耕地占补平衡，促进“三农”问题的解决，实现土地资源优化配置，改善农村社会经济状况和农村生态环境状况等具有十分重要的作用[5-7]。本文以合肥市肥东县张集乡袁李村（以下简称袁李村）土地整治项目为例，调查土地整治项目区实施情况，分析项目区土地整治的影响因素，提出相应的对策建议。

1 美好乡村建设背景下袁李村土地整治现状调查

结合实际情况，调研小组以户为单位对袁李村进行问卷调查，共发放《关于美好乡村建设背景下土地整治模式调研问卷》584份，每户针对一人进行问卷调查，有效收回问卷523份。

1.1 调查区域概况

袁李村地处张集乡西北部，距肥东县城20公里，村域面积约5000平方公里，其中耕地面积263.47公顷（3952亩），由24个村民小组组成，大多为3-4口之家，共584户，2206口人，其中低保户共有84户，散居五保户22户，且村内以中老年年龄段人口居多。2010年全年人均收入约6168元。其中项目区耕地总面积3710亩，已建设高标准农田430亩。

1.2 农户的基本情况

根据调查统计数据可知，被调查者中大部分为中老年人。其中18-35岁的青壮年，只占23.71%。而这两个年龄段的农民是农村主要的劳动力，而且对土地整治政策及相关情况了解比较多。这在一定程度上说明了该村劳动力流失程度比较高，间接表明该村就业岗位缺乏（表1）。

表1 调查人员年龄结构

1.3 农户对土地整治相关情况及政策的认识了解情况

根据调查统计数据可知，被调查者中大部分对土地整治项目相关政策及情况不是很了解，只有9%的农民对土地整治政策很熟悉，其中有53%的人不清楚土地整治项目政策。这表明在土地整治中，农民不能充分了解土地整治政策及相关情况，不能完全参与到土地整治中去（图1）。

图1 居民对项目政策了解程度情况

1.4 项目区土地整治实施状况

袁李村结合美好乡村建设，积极开展田、水、路、林、村的综合整治，涉及农田整治、村庄整治、环境整治等方面（表2）。

1.4.1 农田整治方面 调查区主要从土地平整、田间道路工程和农田水利工程等方面进行农田整治工作。在土地平整上，针对其丘陵地区部分耕地灌溉不便，耕地质量不高；以及因农村劳动力外流，耕地出现大量抛荒的情况。通过农田土地平整，规整田块，使每块田地长 85米，宽40米，面积5亩，格田田面高差≦3cm。实现了田地的方块化，极大地促进了农业机械化耕作。在田间道路工程上，调查区新建总长度为2.2公里，宽为4米的田间砂石路，其中两条生产道路之间距离为200米左右，机耕道路间距为500米左右。极大的改善了原有运输不便的田间道路状况，方便了农产品的运输。在农田水利上，调查区通过修建各类渠、沟、涵、闸、泵、坝等，大大改善原有落后欠缺的农田水利系统工程，其中新增的农田水利建设主要有1条总长1000米的斗渠，10条总长5335米的农渠，80座涵闸。其中 U型渠新建3条，共2800米，另新建2口水塘，蓄水面积为30亩、塘坝供水量约6万立方米。使得本村内农田有效灌溉率达到85%以上，原无灌溉条件保障的低产农田产量得到提高并保持稳定。

1.4.2 村庄整治方面 调查区主要以完善公共服务设施、整治村庄道路等为主要任务开展村庄整治工作。在公共服务设施上，该村新建一所小学，占地面积1200平方米，改善了村庄的教育设施，提高了教育水平。另外还新建一所村民活动室，占地240平方米，为村民提供棋牌、会谈等休闲娱乐服务，使公共服务设施的服务水平得到明显提高。在村庄道路整治上，调查区根据其原有农村道路建设不足，道路少且多为农村泥土路的现状，新建2条1.5公里的水泥路，对乡村道路进行整治，改善了农村交通状况，极大的方便了村民出行。

1.4.3 环境整治方面 调查区主要从整治水域系统工程、退耕还林工程着手开展环境整治工作。在水域系统整治上，调查区针对其区内塘坝大多淤积严重，且被生活垃圾、农药瓶罐等污染的情况，进行池塘等水域系统整治，扩建原有5口水塘，与新建水利设施实现沟渠河网互通。不仅加强了农田灌溉能力，而且改善了村庄环境。在退耕还林上，调查区结合具体实际情况进行退耕还林1115亩，改善了农业生态环境，有利于保护生态环境，维持生态系统稳定。

表2 项目区土地整治实施状况统计表

1.5 调查区土地整治的主要模式

通过对袁李村土地整治现状的调查与分析，可以看出其通过环境整治工程对原有淤积严重且受污染的池塘等进行整治，符合美好乡村建设达到“生态宜居村庄美”的目标。农田整治工程对土地进行平整，实现田块格网化、规整化，促进农业用地实现现代化经营，达到美好乡村建设“兴业富民生活美”的目标。村庄整治不仅有利于完善袁李村的公共服务设施，提高公共服务水平，而且改善了村庄交通道路，极大的方便了农民的交通出行条件，正是实现美好乡村建设“文明和谐乡风美”的重要内容。

所以我们得出袁李村美好乡村建设背景下的土地整治模式，是以村庄整治、农田整治、环境整治为主要内容，农田整治为重点的专项整治模式。该模式参照合肥市的"整村推进、连片整治"模式。是按照科学发展观的总体要求,以农田整治为主要抓手,以项目工程为载体，通过把农田整治、村庄整治与环境整治结合起来,以促进土地节约集约利用,完善农村基础设施,改善农民生产生活环境,推动农业产业结构调整,实现城乡统筹、共同发展为目的土地整治模式。

2 美好乡村建设背景下土地整治中存在的问题

在袁李村土地整治实地调查与分析的基础上，进一步深入探究其土地整治中存在的问题，主要包括以下几个方面。

2.1 政府工作机制不协调

在美好乡村建设背景下土地整治过程中政府工作机制不尽协调，各地专门成立“美好乡村办公室”，负责美好乡村建设，以此推动美好乡村建设。但是土地整治的主导部门是各地的国土资源部门，村庄整治规划由建设部门负责，部门之间在工作开展上存在重复和不完全衔接的问题，造成土地整治工作的不便。而且，各地编制的美好乡村建设专项规划和土地整治专项规划，不能做到充分的统筹协调。

2.2 土地整治成果管护有待完善，后期管理工作不足

由于管护资金短缺、责任落实不到位，土地整治项目后期管护工作往往流于形式。在土地整治基本完成后，平整的田地缺乏专门的管理人员，致使土地承包流转不连续，流转土地农民的收益不能得到保障。而且土地整治修建的农田水利设施缺乏后期的保养与维护，田间地头的沟渠杂草丛生，从而对农渠的灌溉效益产生不良影响。虽然对排水渠进行了硬化，并新建了数口水塘，但是不能持续发挥其预期的农业基础设施效益。

2.3 相关配套产业缺乏

土地整治后当地缺乏配套产业，未能依托土地整治有效利用高标准农田，打造专业化的高效蔬菜生产基地、优质有机农产品等，专业化的农业合作社、特色农业龙头企业缺失。难以为农村剩余劳动力提供充足就业岗位，解决农村就业问题依然依靠外出或者进城务工。

2.4 部分农户理解不足，农村土地权属调整困难

农村土地整治项目实施过程中，大部分村民对土地整治相关情况及政策了解甚少，部分群众的不理解、不支持影响项目整体进展。而且由于农户小农意识强，习惯于经营自己耕种的农地，不愿与相邻地块进行土地重新格田平整。影响土地整治权属调整工作，造成许多土地整治项目田面平整工程不到位，土地整治整体成效下降。

3 美好乡村建设背景下土地整治实施保障对策

土地整治是美好乡村建设的基础性工作，如何保障土地整治的实施，不仅关系到美好乡村的建设，还与社会安定、人民幸福息息相关。所以为了有效保障土地整治模式的顺利实施，提供以下几个方面的建议措施。

一是要加强政府的组织领导，完善各部门运行机制。建立政府主导，国土资源部门、美好办等部门的统筹协调与分工机制。加强政府管理工作，落实土地整治项目。建立目标责任机制，将土地整治规划的目标任务和美好乡村建设考核机制直接挂钩，作为考核政府管理工作的重要指标之一。避免各部门之间各自为政，独立选址，独立规划，造成物力、人力上的浪费。

二是要制定科学合理的规划，并严格实施规划。无规矩不成方圆，各级政府要坚持科学性、可操作性和权威性的原则，结合各地方自然、经济、社会等状况，实事求是、因地制宜的编制土地整治规划。同时完善规划的实施与监督检查机制，保证规划的严格执行与落实[8]。

三是切实做好土地整治成果后期管护工作，积极引进相关配套产业。土地整治工作应该是为当地农民真正谋福利，为促进美好乡村建设真正产生贡献作业的活动，而不应该是一次性的“形象工程”。为维护土地整治的成果，项目所在地乡镇政府可以与所在地的村集体或承包人签订承包合同，做到“谁使用，谁管理，谁受益”，形成专业管护与群众管护相结合、整体推进的良好局面。真正发挥土地整治项目的最大化效益。同时针对农村土地整治，积极引进配套农业产业。为整治区农民创造更多劳动岗位，增加就业机会，丰富农民增收途径，增加农民收入，提高农民生产生活质量。

四是加大宣传力度，充分尊重民意，保障农民合法权益。进一步明晰农民土地权利，广泛建立听证质询制度，实行土地整治“阳光操作”，引导农民全程参与，在土地整治规划编制、土地整治项目设计与工程建设中要充分听取当地群众的意见，切实维护农民的合法土地权益[9]。土地整治和农民的生产生活息息相关，在美好乡村建设背景下的土地整治要充分尊重农民的意愿，坚持以人为本的原则，坚持以农民为核心。保障农民在土地整治中的合法权益，保障农民的土地财产权，土地收益权。同时也要利用电视广播媒体等途径加大宣传力度，解决农民的疑惑，保障农民的知情权和监督权。

五是积极增强农民的主人翁意识，使农民全力参与土地整治，敢于维护自己的合法权益。美好乡村建设关系到农村的建设与发展，更关系到农民的切身利益。土地整治直接关系到农民生产生活的物质基础资料，和农民自身利益密不可分，涉及农民的合法权益，特别是农民的土地财产权。因此农民必须以主人翁的心态积极参与到土地整治中，更好地保障美好乡村建设背景下土地整治模式的实施。

六是整合社会资源，将民间资金注入到土地整治中。土地整治是一项综合性的活动，要保证土地整治模式的实施，需要大量的资金投入。随着我国经济社会的快速发展，民间积累了大量的社会资金，如果将民间资金注入到土地整治中，不仅可以解决土地整治资金短缺问题，还能发挥资源的最大化效益，实现资源共享，达到农民、政府与第三方“多赢”效益局面。

七是加强专业队伍建设。土地整治是一个生态、科技、社会、经济、工程等相结合的综合体系，涉及农业、水利、交通、环境等多个专业，是一项技术性很强的业务工作，要求从业者具有综合业务素质[10]。保障土地整治模式的实施需要专业的技术工作人员，因此有必要加强土地整治专业人才的培养和教育，加强土地整治专业队伍建设。

4 结论

通过对袁李村美好乡村建设背景下土地整治的调查与分析，得出以下结论：首先以农田整治为重点的专项土地整治模式，操作比较方便，比较适合在资金相对短缺的农村开展。其次在土地整治中应当注意政府部门的协调规划、农民知情权保障、后期管理与维护等问题。最后为保障土地整治的实施，政府应当制定科学合理规划，统筹协调工作；农民应当积极参与到土地整治中，充分享受土地整治权益，依托土地整治成果打造优势配套产业。真正发挥土地整治对美好乡村建设的积极推进作用，为美好乡村建设“保驾护航”。

[1]安徽全面启动美好乡村建设 [N].人民日报,2013-01-27（01）.

[2]徐绍史.深入开展农村土地整治 搭建新农村建设和城乡统筹发展新平[J].国土资通讯,2009(8):6-8.

[3]王万茂,王群.土地利用规划学[M].北京：北京师范大学出版社,2010.

[4]贾文涛.统一概念为土地整治保驾护航[J].中国土地,2012(8):46-47.

[5]刘彦随.科学推荐中国农村土地整治战略[J].中国土地科学,2011(25):4-8.

[6]鲁成树.安徽省美好乡村建设背景下的土地整治模式探讨[J].安徽农业科学,2013,41(18):7983-7985.

[7]高明秀.土地整理与农村建设的关系及我国的策略[J].农村经济,2007(05):23-25.

[8]吴次芳，费罗成，叶艳妹.土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径[J].经济地理,2011(10):1718-1722.

[9]郧文聚,杨红.农村土地整治新思考[J].中国土地,2010(2):69-71.

[10]杨建波,王莉,刘润亚,等.我国农村土地整治的发展态势与重点研究领域[J].国土资源科技管理,2012(1):94-101.

[责任编辑：余义兵]

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1674-1104(2014)03-0155-03

10.13420/j.cnki.jczu.2014.03.049

2014-04-12

2013年度国家级大学生创新创业训练计划项目（201311306005）

张永刚、袁露露、叶佳佳、刘明涛、于文洁、沈丽娟，政法管理系2011级土地资源管理专业学生。指导老师：陈晓华，池州学院皖江城市发展研究中心主任，教授、博士，硕士研究生导师。