基于美好乡村建设的土地整治研究<br/>——以安徽省怀宁县胜利水库下游土地整治项目为例

基于美好乡村建设的土地整治研究
——以安徽省怀宁县胜利水库下游土地整治项目为例

2014-07-10张平平韩志才刘飞龙

池州学院学报 2014年3期

关键词：项目区整治土地

张平平，韩志才，刘飞龙

（池州学院政法管理系，安徽池州 247000）

基于美好乡村建设的土地整治研究
——以安徽省怀宁县胜利水库下游土地整治项目为例

张平平，韩志才，刘飞龙

（池州学院政法管理系，安徽池州 247000）

实施土地整治工程，是推进美好乡村建设的重要抓手，基于安徽省不同区域“美好乡村建设”的现状，通过比较分析、以点代面，选取国家农业开发区安徽省怀宁县公岭镇胜利水库下游土地整治项目，深入调查了解其土地整治的主要内容和具体措施，建立整治前后效益对比分析表，开展土地整治与美好乡村建设关系实证研究，并提出相应的保障措施和对策。总结可知：土地整治是美好乡村建设的有效手段和方法，需充分结合各地实际，尝试研究和探索美好乡村建设背景下的不同区域土地整治保障措施。

土地整治；美好乡村；效益；公岭镇

1 引言

土地整治是指按照土地利用总体规划和土地整治规划的要求，依法对低效和粗放利用的土地进行田、水、路、林、村综合整治，以提高土地利用率和产出率的土地利用活动[1-2]。作为农村公共投资的一部分，土地整治在增加耕地面积、提高耕地质量和改善农业生产条件，促进农业增产农民增收等方面起了重要的作用[3-6]。据《全国土地整治规划（2011-2015）》的数据，2001年以来，通过土地整治，中国新增耕地280×104hm2，为中国粮食“八连增”和保障粮食安全发挥了重要作用。同时，通过平整土地、归并零散地块、建设农田水利设施、田间路网和生态防护林体系，修成高产稳产基本农田1333×104hm2，促使土地综合生产能力不断提高[7-8]。

安徽省作为中国农业大省之一，是农村改革的发源地，也是全国开展土地整治较早的省份，其农业资源丰富，区位条件优越。针对新形势下经济社会发展的要求，为继续扎实深化和推进农村土地整治工作，搭建新农村建设和城乡统筹发展的新平台，安徽省人民政府于2012年9月出台了《关于全面推进美好乡村建设的决定》。为此，在认真贯彻落实《安徽省美好乡村建设规划（2012-2020年）》精神的前提下，实地调研了安徽省不同整治区域美好乡村建设现状，并充分结合各地实际，通过比较分析、以点代面，本文选取国家农业开发区项目—安徽省怀宁县公岭镇胜利水库下游土地整治项目作为研究对象，结合当前开展土地整治的时代背景，探讨土地整治对建设美好乡村和促进村域经济发展的效用，并提出产业链综合协调、积极推行农村土地流转等美好乡村建设的政策建议，以期为安徽省及其他地区开展土地整治和建设美好乡村提供重要参考。虽然安徽省怀宁县公岭镇胜利水库下游土地整治项目立项至竣工已有几年，但其整治后的各项效益和影响，对美好乡村建设的促进作用仍值得深入研究和探讨。

2 研究区概况

2.1 项目区自然经济社会状况

项目区位于安徽省怀宁县公岭镇胜利水库下游，地处怀宁县西北部的公岭镇南侧近郊，距县城12公里。全镇土地总面积55.88km2，耕地面积1628hm2，所辖1个社区、10个行政村，总人口2.72万人，项目区距离镇中心1.5km。属于北亚热带湿润季风气候，四季分明，气候湿润，光照充足，降水量较大，以小区域平原和沿江丘陵地貌为主。植被繁茂，土壤肥沃，易于耕种，主要农作物有水稻、小麦、棉花、玉米、油菜等。

2.2 项目区土地整治规划的主要内容

项目于2003年10月份立项，2003年底正式开工，2006年 7月份通过验收。区域占地66.70hm2，涉及田铺村、三祝村两个村，总投入资金800万元，由安徽省怀宁县农业综合开发办公室负责。项目区整治后的土地返还给农户使用，农户原耕地面积没有减少，部分新增土地用于机耕桥、农田防护林网、田间道路等使用。竣工后的实际状况,具体内容如表1所示：

表1 胜利水库下游土地整治项目2006年验收单项工程明细表

3 项目整治前后效益对比分析

3.1 土地整治前项目区现状分析

3.1.1 土地利用率偏低，农业生产效益不高整治前，由于当地农民外出务工较多，劳动力紧缺，促使耕地存在无人耕种或无力耕种的现象，抛荒率高达30.21%，耕地利用率不足60%。同时，农业效益不高，农民生产积极性偏低，土地抛荒现象严重，部分土地闲置近十年。以种植水稻为例，亩产500公斤，收入约800元，其中种子、农药、化肥等物耗约180元，插秧、收割等费用230元左右，亩平纯收入仅390元左右。由于农业生产成本逐年上升，促使农民种田收益呈明显下降态势，特别是贫瘠地、边远零星地其收益更低，有的甚至出现投入高于产出的现象，农业生产效益亟待提高。

3.1.2 农业基础设施薄弱，抗灾能力差整治前，耕地普遍存在着田块分割细碎，农田基础设施不完善，零星未利用地、废弃地等较多，无法进行大规模机械化作业，影响耕作质量和生产效率。农田水利及设施经营管理差，耕地的补充也多靠外延开发荒地的路子。区域土地资源利用只重数量、不重质量和环境保护等，导致土地资源抗灾能力较差。

3.1.3 农用地流转不畅，土地承包经营管理不力整治前，农民观念滞后，农用地流转意愿不强。一是部分农民对土地长期的生存依赖性。自古以来，土地都是农民生存和就业的保障，特别是一些年龄偏大、缺乏务工技能的农民，更是依靠土地养家糊口。二是少数农民思想保守，不愿意农用地流转。受小富即安思想或对政策理解不透的影响，担心土地长期流转对自身利益不利，不敢与经营户签定长期流转合同。三是农民就业和社会保障力度薄弱。一些进城务工经商的农民，担心岗位和社会保障不稳，把农村土地作为今后生活的退路。甚至连一些长期在城市工作、甚至有住房的农民，也不敢放弃土地。同时，土地流转基本处于自发无序状态，基层干部对土地管理不力，存在畏难情绪，思想宣传工作不够深入细致，致使土地承包经营管理力度较弱。

3.2 土地整治后项目区效益分析

3.2.1 社会效益

（1）调整农业产业结构和转变农业增长方式，发展价值高、效益好、有特色的产品，不断提高农业生产效益。如：生产胜利籼米、胜利菜籽油等。

（2）提高农业机械化水平，优化农业生产布局，推进农业产业集约化经营，实现了农产品加工转化增值，促进农村产业发展与升级。

（3）合理利用和保护土地资源，实现土地资源生态系统良性发展。通过土地整治，促使原有的两家造纸厂撤出项目区。大力发展食品加工业和生态养殖业，积极发展循环经济，逐步提高土地资源集约节约利用水平。

3.2.2 经济效益

（1）各地农户纷纷参与胜利水库下游农田的承包经营，农民的收入有较大幅度的提高，整治区农民转包收益由180元/亩升至如今的350元/亩（平均水平）。

（2）通过项目的实施，带动周围未整治区域土地的转包经营，以此促进胜利水库下游村域经济社会的快速发展。

（3）企业纷纷入驻当地，农民就业渠道增多，农民收入多元化，当地产业逐渐实现规模化经营。如安庆市金鑫食品厂、怀宁县胜利米厂、怀宁县公岭镇养殖场等企业的发展壮大，给当地农民创造了较多的就业机会，显著地带动了区域农村经济的发展。

3.2.3 生态效益

（1）土地整治后，项目区土地利用覆被结构发生变化，耕地面积占区域土地资源总面积的比重加大，林草比地例逐年增多，区域环境得到很大改善。

（2）由于农田水利设施的建设和维护，促使项目区土地资源生态系统不断改良，防涝抗旱能力显著增强。

（3）农田防护林的栽种，增强了项目区的水土保持功能，不仅形成了山清水秀的美丽景观，更给自然留下了更多的修复空间，不断创造出良好宜居的生活居住环境。

根据以上内容，选择技术管理、农业生产条件改善情况、经济、社会和生态效益等五个方面，构建指标体系（见表2），对项目区土地整治效益作相应的定性和定量评价。

表2 胜利水库下游土地整治项目指标量化表

4 结论与讨论

4.1 土地整治与美好乡村建设关系分析

4.1.1 土地整治为实现美好乡村建设 “生态宜居村庄美”的目标提供保障项目区地处安徽省西南部，长江下游北岸，大别山南麓前沿，属皖西南枞怀丘陵地貌。实地调研发现，通过土地整治目前已建设新型农村社区多个点，社区内不断加强道路、电力、给排水、信息网络等基础设施建设，有效处理垃圾污水，总体实现村落布局规整、生产生活方便、生态和居住环境美好的目标。此外，土地整治能因地制宜地有效归并农村居民点，逐步减少农村人均建设用地面积，实现农村建设用地的优化利用。经过几年的土地综合整治，区域内村容、村貌明显整洁有序，自然生态环境趋于良好，人居环境显著优化，为美好乡村建设提供了坚实的基础条件和保障[9-12]。

4.1.2 土地整治是实现美好乡村建设 “兴业富民生活美”的有效方法土地整治采取“田、水、路、林、村”综合整治的方式，促进有效耕地面积的增加，改善耕种条件，提高耕地产能，将有效增加农民收入，为实现“兴业富民生活美”奠定经济基础。以图1为例，从2007年以来，经过整治的耕地产值明显比未经过整治的耕地产值高，特别是2013年项目区经过整治的耕地收益比未整治的耕地收益高出150元/亩。与此同时，土地整治能够促进区域土地流转，将零散耕地集中到少数种田能手或承包大户手中，充分发挥集约生产效益，形成了现代化的农业产业体系，不断拓展农民的就业创业空间。此外，项目区不断构建和完善农用地流转体系与平台，不仅为农用地流转创造良好的制度和政策环境，而且为实现农业产业发展、农民生活富裕的目标提供有效路径。

图1 胜利水库下游耕地转包收益对比分析

4.1.3 土地整治是实现美好乡村建设 “文明和谐乡风美”的辅助手段土地整治为实现项目区农田的流转、规模经营提供条件，促进了农村剩余劳动力的转移，便于农民进城或进乡镇企业务工，让农民有事可做，增加经济收入，从而减少农民对闲暇时间的荒废（如以前村民经常打麻将、赌博等）。同时，项目区村民自治机制不断完善，村规民约基本健全，乡村文化得到传承发展，开展了如“瓦盖墙舞狮”等地方特色活动，农民精神风貌积极向上，生活方式文明健康，为实现美好乡村建设提供了良好的的精神载体。此外，项目区目前正探讨如何将土地整治与农村公共事业的发展联系起来，为城乡基本公共服务均等化建设提供巨大平台和支撑，不断提高当地人民的幸福指数。

4.2 新形势下土地整治与美好乡村建设保障措施

为实现美好乡村建设的目标，促进土地整治项目的大力实施，需充分结合各地实际，尝试研究和探索美好乡村建设背景下的不同区域土地整治模式和政策选择，并提出相应的保障措施和对策。

4.2.1 土地整治需加强产业链综合协调发展，促进美好乡村经济建设项目区通过土地整治实现了土地流转，促进了农田的高产增收。区域内安庆市金鑫食品加工厂和怀宁县胜利米厂在得到优质原材料同时，逐步改善周围生态环境，吸引了一批水产、家禽养殖户的入驻，很好的带动了生态养殖产业的发展。同时农田周围水域的水生动物的繁衍和活动产生的动物粪便，能给周边耕地带来了活力和营养，有效形成生态经济产业链。通过土地整治项目的实施，改善了生产条件，提高了耕地质量，有利于产业结构调整和集约化生产，加快农业产业化进程。今后，仍需依托土地整治项目，构建新型农村产业链，不断调整农村产业结构，推进农业生产经营规模化、集约化，培育农村经济新的增长点，从而更大程度的促进美好乡村建设。

4.2.2 土地整治需拓宽资金筹集渠道，促进美好乡村经济繁荣土地整治是一项高投入且资金回收期较长的项目，2008年以来，随着长丰、南陵、固镇、广德被列为安徽省农村土地使用制度综合改革试点单位，合肥、滁州、芜湖等地将土地整理和置换挂钩有机结合，综合农用地整治、宅基地整治与新农村建设政策和资金，逐渐形成了土地整治整村推进的新模式。项目区通过学习试点单位的积极做法，遵循“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、形成合力”的原则，通过多种途径，积极引导金融信贷扶持，加大财政、金融、工商和税收对农村土地综合整治的支持力度；推行农村土地产权、农作物等抵押方式，提高农民的贷款能力。通过多种途径筹集资金，切实加大投入力度，鼓励开展多种形式的结对共建，为有效推动土地整治与美好乡村建设注入新的动力。通过大力发展村域经济，达到民、企、村等多方面、多领域共同进步、共同致富。

4.2.3 实施有利于土地整治的优惠政策，促进美好乡村大发展项目区应进一步完善土地整治的收益分配政策，推动企业参与土地整治产业化运作，尤其是对土地整治后产生的土地增值收益进行合理分配。使参与主体有利可图，从而保持高度积极性，更好地实现后期维护。对于土地整治新增的土地，其行为主体有权支配，可拥有该项土地使用权和受益权。政策上应当鼓励多渠道、多形式激发多种积极性，建立良好的土地整治效益分配制度，这样既能促进土地整治项目有序开展，又能为美好乡村建设提供资金支持。要实施多项土地整治优惠政策，深化农村土地使用制度改革，创新美好乡村建设模式。

4.2.4 土地整治需加强执法构建和业务培训，为美好乡村建设提供法律和技术支持在实地调研过程中，项目区通过竖标牌、挂横幅等方式，在一定程度上实现了土地整治的执法宣传教育，但是目前人们的执法意识仍然不强，亟需改善土地整治的执法环境。需通过巡查制度建设，运用先进技术，提高巡查效率和执法效能。并客观分析，总结经验，研究改进执法措施，逐步为美好乡村建设提供法律上的保障。此外，由于土地整治和美好乡村建设是一项技术性很强的业务工作，需通过业务培训，不断加强土地整治和美好乡村建设规划设计队伍建设。可以组织村民代表和从业人员，进行新技术的应用培训，为实现美好乡村建设发展提供专业化的技术服务。

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