借他山之石 攻军民融合之玉——世界主要国家推进军民融合发展的经验及启示

·文|中国国防科技信息中心 张代平 李洁 刘文平

借他山之石 攻军民融合之玉
——世界主要国家推进军民融合发展的经验及启示

·文|中国国防科技信息中心 张代平 李洁 刘文平

多年来，美、俄、英、日等主要国家通过组织体系建设、协同机制构建、开放竞争环境营造、军民结合的装备科研生产体系构建、重大基础设施军民共建共用等做法，大力推进军民融合发展，积累了一些有益的经验，对中国推进军民融合有重要的借鉴和启示意义。

一、组织管理——设立国家层面的跨部门协调机构，为军民融合提供体制保障

美国、俄罗斯、日本等国家依托总统办公室或总统协调机构在国家层面对科学技术、装备建设和重大项目军民融合等事宜进行统筹协调。

美国国家安全委员会负责统筹规划国防建设以及有关国家安全所需的预算及资源；国家科学和技术委员会负责统筹军民科学与技术政策、规划和计划项目；白宫科技政策办公室负责分析并评估国防和民用科技项目的政策和计划项目，协调军民等部门科技发展。对于某一重要领域的军民共用重大项目，如GPS系统的建设与应用，总统建立了国家天基定位、导航与授时执行委员会，由国防部、交通部、农业部、商务部、国土安全部、国家航空航天局等多个部门组成，负责GPS系统建设和应用的重大决策和资源分析，解决军民等各部门的重大矛盾和分歧，维护各个部门的共同利益。

俄罗斯除总统办公厅外，俄军事工业委员会负责组织协调政府主管国防工业机构和国防部装备采办管理机构的职能，并负责军地相关重大决策的协调和仲裁；俄罗斯还成立了高级研究基金会，负责在军事技术和社会经济领域，催生具有突破创新意义的国防高科技研发。俄罗斯工业与贸易部组织成立跨部门军民两用高新技术创新与转换中心；俄国防部设立了主管科学与高技术的副部长，主要负责统筹管理科学与高技术科研活动、组织高技术计划与科学项目的研究及成果转化等工作。

日本国家安全保障委员会是国家外交安全最高决策机构，在国家军民融合发展上发挥统筹作用，在《国家安全战略》中明确“须促进包括军民两用技术在内的技术革新”，“凝聚企业、研究单位、政府的力量，努力在安全领域有效利用”。日本综合科学技术委员会设置在内阁府下，是政府关于军民两用科技发展的最高管理和协调机构，提出构建“国民安全、安心生活”的科技发展战略，其中，“安全”即指从国家科技发展战略出发，制定尖端技术发展规划，提升军民两用技术水平，增强国防科技能力。

二、市场环境——营造开放、透明的竞争环境，鼓励各类企业公平进入军品市场

一是多层次、多渠道向市场发布装备采办信息。主要国家采用“多层次、多类别、多渠道”的模式，最大限度地发布装备建设信息，依托庞大的政策、项目、人才和承包商信息数据库，通过门户网站和电子终端等现代化平台，发布信息。美国建有商业机遇网、各军种采办网、国防部创新市场网和技术转移网等多种门户网，发布相关装备采办需求和国防预研需求信息，也为军方发现、捕获和寻找潜在的技术、产品和企业提供信息平台。俄罗斯根据2012年5月总统令即关于在互联网开放数据的要求，俄国防部、红星报、联邦总统等官方网站都可免费查阅与装备建设和国防订货相关的法律法规、总统令及部门规章，为相关企业获取装备采办需求信息提供渠道，方便企业了解军方的装备采办法规制度和要求。日本防卫省通过装备设施本部采办信息网等网站，公布相关装备研制和采办需求信息，为民间企业获取装备科研生产信息提供公开途径。

二是出台相关法律，强制要求军方实行最大化公开竞争。通过制定各类法律法规，要求实行最大化公开竞争。美国《2009年武器系统采办改革法》明确提出“竞争最大化”的要求，拓展竞争范围；《联邦采办条例》规定，每个行政部门和每项采购活动都要指定一个“竞争倡议人”，强制督导推进竞争；《联邦采办条例国防部补充条例》强制要求，重大装备采购项目必须有两个或两个以上的承包商制造样机并开展样机竞争。2012年12月，俄颁布《俄联邦国家国防订货法》，明确要求按照单一来源采购和公开采购的分类，通过招标竞争落实国防订货任务。目前，主要国家除核武器总体、火炸药等高度专用、高度机密和需要国家严格控制的装备研制生产外，其他装备领域均向全社会开放。

三、军工体系——实行军民结合的装备科研生产体系，增强国防工业创新活力

长期以来，美国、俄罗斯和日本等国家都实行军民结合、民企为主承担的装备生产体系。

一是实行军民结合的装备科研体系。美国实行军民结合的装备科研体系，国防基础研究主要依靠地方大学，国防应用研究和先期技术发展主要依靠军内研究实验室、地方企业，装备型号研制主要依靠企业。在日本，作为装备科研主管部门，防卫省技术研究本部一方面通过合同将部分装备科研任务下达给大学和民营企业等单位；另一方面下设舰艇装备、电子装备、航空装备、地面装备4个研究所和先进技术推进中心，承担部分装备研发任务。在高新技术研发方面，技术研究本部特别重视利用民用技术，其下辖的先进技术推进中心作为日本版美国国防高级研究计划局（DARPA），专设两名技术交流协调官，负责协调军方、学术界和工业企业的技术交流与合作，促进民用技术转为军用和军民两用技术发展。

二是实行民营企业为主承担的装备生产体系。美国、俄罗斯和英国都是实行民营企业为主承担的装备生产体系，主要依靠各类民营企业承担装备采办合同。日本装备生产全部由民营企业承担，但大型企业垄断性强，三菱重工、川崎重工、三菱电机、东芝和石川岛播磨重工等5家企业装备订货占防卫省订货总额的半数以上，单一来源采购比例较高，军工市场竞争严重不足。大型企业与防卫省签订装备合同后，通过分包形式将部分装备研制生产任务转给中小企业，目前防卫省护卫舰主要合同单位总计70家，这些单位将约80％的零部件生产交中小企业完成，通过总包和分包形式参与研制护卫舰的企业达2500家。

四、资源配置——军民共建共用重大基础设施，最大限度地提高资源使用效率

政府主导和调控军民基础设施建设。世界各国都把促进军民大型科学仪器与设备、自然科技资源、科学数据和科技文献等基础设施的共享，作为一个重要的政策目标，以法律的形式保障政府对共用科研基础设施的投入。美国科技基础设施建设的重点一直集中在国防、能源、网络技术与安全等方面。美国国家科学基金会的《设施监管指南》中指出，大型科研仪器设施的建设资金包括联邦政府，也包括民间。俄罗斯正在将数据库、数据库管理和应用技术，以及信息远程通信系统和网络统一在一起，构建统一信息空间，供军民两大领域使用。

军民共用重大基础设施。发达国家在信息网络、通用光缆、无线通信和卫星通信等大型基础项目中也实现了军民共享和共用。美国超过95％的全球信息栅格传输服务由民营部门提供，许多网络管理服务也由非国防部机构来承担。2013年，美国国防部利用微软公司的网络安全、云计算、大数据技术对国防部业务系统进行升级改造。DARPA没有任何可用于保障长期项目的试验设施和基础设施，所有进行的项目都是借助军种实验室和工业部门乃至国防工业的研究机构。

总之，世界主要国家数十年来在市场法制环境中逐步建立起来的军民融合发展的体制机制，存在着一些普遍性规律，如国家顶层协调机制、完备的法律法规制度、开放透明的市场环境，反映出世界装备建设和发展的客观规律和改革走向，值得我们研究借鉴。

五、对我国推动军民融合深度发展的启示

目前，我国处在国家和军队全面深化改革的重要时期，正在深入贯彻落实十八届三中全会关于“推进军民融合深度发展”的战略部署，国外的做法和经验对我国有重要的借鉴意义和启示。

一是体制机制优化是做好军民融合深度发展的关键。借鉴世界主要国家的做法和经验，分析我国军民融合深度发展的瓶颈和矛盾，难点和突破点在于体制机制等根本性制度问题。为此，要取得我国军民融合深度发展工作的实质性突破，必须以体制机制为关键突破点，强化理论创新，加强顶层设计，构成科学、高效且符合国情的军民协调领导体制、工作机制，实现多部门、多单位的整体合力。

二是建章立制是推进军民融合的根本保障。法律、法规和规章是军民融合的重要保障，借鉴主要国家立法先行、凡事依法的经验做法，建议重视和强化军民融合领域的建章立制工作，做好立法规划计划，清理和修订标准化、知识产权、市场准入等领域的相关法规文件，制定和细化与我国军民融合深度发展工作任务要求相适应的相关管理规定，为公平市场环境营造良好的法规制度和政策环境。

三是创新策略手段是推动军民融合的有效途径。借鉴美、俄、英、日等世界主要国家军民融合的主要做法和经验，针对我国装备采购制度改革和装备采办管理的实际，加大技术手段和工具方法的创新与实际应用力度，例如，建立和健全一体化、各部门互操作的装备采购信息平台，加大信息公开力度，采用信息化技术手段，促进军民技术双向转移，促进军民重大基础设施的共建共用。