关于罚没收入预算的分析

李卫民

按照我国政府收支分类科目设置，公共财政预算收入包括税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入四类。其中，作为非税收入中的一种，罚没收入指执法机关依法收缴的罚款（罚金）、没收款、赃款，没收物资、赃物的变价款收入；具体包括一般罚没收入、缉私罚没收入和缉毒罚没收入。与税收收入相比，非税收入的稳定性较差，来源复杂，收支管理难度较大，因此，实际工作中非税收入的收缴、使用、监督管理往往不够规范、科学，容易侵害公民利益，特别是罚没收入，由于具有执罚性质，更是引起社会的普遍关注。如何从理论上加强对罚没收入的理解和认识，关系到实务中罚没收入管理的制度设置与施行。笔者尝试从预算角度出发，主要基于预算的内涵与罚没收入的特性，就罚没收入预算的编制、执行问题提出一些粗浅的看法。

预算，本质上是关于未来年度政府收支所作的一种计划，而罚没收入要以违法行为的存在为前提，没有违法行为就没有相应的罚没收入。所以编制罚没收入预算，就意味着要作出未来年度将存在一定量的违法行为的假设，罚没收入数额越大，意味着违法行为将越多。可是，政府工作的目标本来是要通过履行好各项政府职能，同时强化执法震慑力，推动社会日益文明，普遍守法，尽可能地减少乃至杜绝违法行为的发生。也就是说，政府工作完成情况越好，社会越稳定安定，社会违法行为就越少，相应的罚没收入也就越少。这么一来，罚没收入预算的目标假定与政府工作的目标指向，实际上是有所背离的。编制罚没收入预算（不管是做大预算还是做小预算），实践中都可能诱导执收单位为完成预算收入而或严或松地人为控制违法行为的查处。因此，是否应当编制罚没收入预算，如何编制罚没收入预算，理论上似乎存在一些困惑。

对此，笔者认为，作为制度规定的一种政府收入，罚没收入理应编制预算，纳入预算管理；同时，基于罚没收入的特有性质，应弱化其收入预算的预测属性，对于指标性、任务性等约束性属性则应坚决摒弃。

之所以应当编制罚没收入预算，最重要的原因是罚没收入毕竟是现实中政府常年收取的一项法定收入；而只要是政府取得的正常收入，就应当纳入预算，提交立法机关进行审查和监督。这是预算全面性、完整性原则的基本要求，是公共财政的基本要求，也是政府依法行政、依法理财的基本要求。政府公共收入主要包括税收收入和行政事业性收费、资源资产性收入、罚没收入等非税收入。税收收入来源于经济生活中的生产、交换、分配、消费等各种经济活动，资源资产性收入来源于政府拥有各类资源、资产所产生的收益，行政事业性收费来源于政府治理中实施管理和为社会提供服务所收取的费用，罚没收入则来源于政府针对违法行为收缴的罚款等。就社会现实而言，各种经济活动、政府资源资产收益、政府管理和服务，都是客观存在的社会现象，由此产生的各种政府收入也都具有可靠的现实基础。同样的道理，各种违法行为的存在，也是当今社会的客观现实，依据相关法律必然产生相应的罚没收入。虽然说，政府治理是要促使社会生活日益规范、合法，最佳状态是实现全社会的零违法，但这毕竟只是无法实现的理想而已。活生生的现实情况是，即便政府治理尽心尽力，社会法治充分发达，但就像交通事故、安全生产事故不可避免一样，走私、贩毒等违法行为的发生也是难以根除的。这既是概率规律的必然，也是社会生活的现实。总之，当政府编制下年度预算时，当然可以预见将会发生若干违法行为，也自然可以假定将收取到一定数额的罚没收入。这样的预见和假定都是科学的，完全符合生活常理和法律制度的规定。

至于罚没收入预算如何编制，具体数额如何预计，探讨这个问题之前首先需要明确预算的法律效力。无论是国外还是国内，也无论是理论界还是实务界，一般都认定预算是一种法律，或者是一种法律性文件，预算是具有法律效力的；经立法机关审查批准的预算应予严格执行，需要调整预算的，必须经过法定程序的审核、把关；违反预算的行为即为违法行为，必须依照有关规定予以处罚。同时，与一般意义上的法律相比，预算在效力上有其独特性，主要表现在，收入预算的法律效力与支出预算的法律效力是不同的。支出预算突出地体现着预算法律的约束力，它限定了政府未来年度开支的限额和方向，按照“先有预算、后有支出”的原则，政府开支必须事先取得权力机关的拨款授权，政府应当按照权力机关批准的年度支出预算进行开支。收入预算则不具有明显的约束力，它仅表明政府在未来年度准备用于开支的财力来源，其本身并不成为政府执收的法律依据，政府取得收入依据的是税收法等法律制度而不是年度收入预算。

按此分析，政府编制的收入预算本来就不具有强制意义，不应成为工作中执收的指令和任务。规范的做法应当是依法征收、依率计征，严格遵照税法等的规定，根据实际经济活动情况收缴税费，既不能多征、征过头税，也不能少征、随意减免。实践中有的地方存在下达税收征收计划的做法，应当将其视为对未来收入的一种预估，仅仅是带有指导性、预测性的工作手段，而不应作为具有约束力的目标任务。在这一点上，不论是税收收入，还是规费收入、罚没收入等，其收入预算都是如此，都不应赋予约束性、指令性的效力，执行中，也不能简单地以实际收入多少作为执收工作好坏的标准。

虽然收入预算并不具有约束力，但其具体数额的测定，仍应尽可能做到科学、准确。这一点对于税收收入预算来说，显得更为必要。其原因，一方面是由于税收作为政府收入的主要来源，对于保障政府的开支和运转，意义重大；另一方面，税收与经济活动联系紧密，而正常年份的经济活动一般是比较平稳、有规律可循的，所以税收可以依照一定统计方法进行科学测算。如实践中，德国政府在筹编收入预算时，通过吸收各方面官员、专家组成“税收评估小组”，对未来年度收入情况作出预估，其预估情况与实际收入情况总是保持基本一致，误差数额只占很小的比例。不过对于罚没收入而言，则不宜过分强调预算数额的准确性。因为作为罚没收入基础的违法行为，其发生频率虽与某种社会现象如社会法治水平相关，但法治状况本身是难以用具体数量衡量的，而且除此之外还有大量不可控的其他因素也可能造成违法行为的发生。所以编制罚没收入预算时，应弱化对其准确性的要求。以F省的实践为例，2008～2012年，其省本级预算编制都将罚没收入增长率设定为零，即以上年罚没实际数作为下年预算数，增长为零；而这五年预算执行结果，罚没收入实际增长率分别为-7.9%、4.9%、21%、26.5%、27.3%。实际结果与预算数额相差很大，既有短收，也有超收。对此，财政部门、人大监督机构都能以平常心看待，不觉得这是个问题。这样的做法，一方面，编制预算时以上年实际执罚数为基础，说明预测有所依据而非主观臆造，同时，零增长的增幅设定，也显得较为稳妥，有利于摆脱敛财之嫌；另一方面，预算执行中坚持实事求是，并不强求执行结果与预算数相吻合。笔者认为，这是可行的，与预算理论、法律制度的要求也是相符的。

当然，在罚没收支管理实践中也经常出现一些问题，如有的执罚部门执法尺度不一、随意性大，财政管理上将罚没收入与部门支出挂钩，搞收入返还，刺激部门乱罚款的冲动等。这些都属于预算执行中的管理问题，与罚没收入预算本身是没有必然联系的。只要不一味强调收入预算的约束性，而且执法部门必要的支出需求能够有效予以保障，这些执罚问题是可以得到有效控制的。另外，假如罚没收入完成情况不好，比预算水平大幅减少，甚至于对政府支出产生影响，那么在这种情况下，要么通过其他渠道增加收入，或者动用预算稳定调节基金，要么就应对预算支出作出必要的删减，以最终实现预算的平衡。总之，这些预算执行中可能出现的问题，都应当通过执行管理的相关规程进行解决，并不属于罚没收入预算的研究范畴。