台湾农业面临新挑战

姚琮妤++李旭丰

从传统农业到现代农业，台湾历经百年风雨，克服无数艰难坎坷，取得了巨大成就。如今，又面临一个新的挑战，那就是在经济全球化时代，台湾今后的路将怎么走？

台湾农业具有许多优势，也有很好的发展，但任何产业不可能一成不变，因为外在环境一直在变。当今的世界，最大的问题如何应对全球气候变化、粮食安全及经贸自由化的趋势。台湾不可能生活在孤立的世界里，不可避免地要融入国际市场，包括面对进口农产品的竞争。台湾农业必须与世界同步，包括产业辅导与农业政策的拟定，都要与国际接轨，例如粮食管理政策。因为消费者是市场最终的裁判，台湾农业究竟要往哪个方向发展，岛内消费者才愿意购买台湾农产品？农业管理部门也在反思，应该如何进行产业、人、地、水资源的调整与改变，从消费面来促进农业转型，使台湾农业能够因应未来二、三十年的全球竞争。

新的压力与挑战

目前，全球气候变迁、人口增加、粮食安全议题及经贸自由化成为全人类共同面对的新课题，世界环境正在快速地改变，但是台湾并没有相对的积极调整和应对措施，台湾农业正面临巨大压力与挑战。

如今全球人口正在不断增加，而粮食分布不均，2012年全球饥饿营养不良人口达到8.68亿。台湾2012年综合粮食自给率仅有32.5%（以热量计算）。此外，地球暖化温室效应加剧，造成极端气候增加，世界各地洪水旱灾不断，生态环境的改变极大影响农作物的生产。台湾2009年莫拉克台风期间，降雨量刷新记录，导致严重洪水、泥石流、道路垮塌和农田水土流失，共有673人死亡，26人失踪，农业损失超过195亿元新台币。干旱与水患已经成为岛内农业的梦魇。

以往台湾的农业政策，无论是“跨世纪农业建设方案”、“新农业运动”、“精致农业健康卓越方案” 或“黄金十年”施政计划，多半是从现有状况去改善，而非从根本做改变，执行结果往往持续原有的问题，并一再出现新的困扰。而且，各项农业政策与措施有互相矛盾的地方，如过去保护和维护农地与鼓励休耕政策间明显有各部门间的矛盾，因此导致农村土地经营不善，农民收入偏低，青年人不愿意从事农业。

台湾加入WTO后，并没有真正调整农业产业结构及提升竞争力，而是采取利用农产品受进口损害救助基金与海外进口农产品相抗衡的做法，因而无法确实解决如何应对经贸自由化的根本问题。如今台湾一心想尽快加入“跨太平洋战略经济伙伴协定（TPP）”谈判，将面临新一波高度自由化的庞大威胁与压力，农业部门根本没有做好应对准备。

台湾农业保护的意识十分强烈。60多年来，台当局为照顾农民利益，尽量避免大企业与小农争利，对企业界进入农业相关产业并未予以积极鼓励或协助，导致企业与农业逐渐远离，农民与企业间缺乏相互扶持的伙伴关系，导致台湾农业一直关起门来打拼，不欢迎外界进入，自己也不走出去。直至台湾加入WTO以后，岛内农产品市场逐渐对外开放，才发现台湾农产品欠缺国际市场销售的经验与渠道，海外农产品却在企业连锁的形态下进入岛内市场。

台当局许多照顾农民与保护农产品的概念投射在法规及政策中，这些不合时宜的法规及政策也同时限缩了自身的成长与发展，失去了竞争力。例如近来社会关注的食品安全问题，台湾“粮食管理法”则着重辅导与劝导，罚则较轻。长期以来，农民因循旧有习惯，米粮商不求改进，事发后才发现整个制度出了问题，既伤害了消费者，也损害了自己。

近年来，全球贸易自由化的大势已不可阻挡，国际上农产品流通的游戏规则已由“保护”转变为“竞争”，各国和地区纷纷提高农产品竞争力，挑战新市场，而台湾则依然排斥，不愿意面对新的挑战。台湾从加入WTO至今已12年，并没有积极做好应对准备，如果依然不做改变，台湾农产品市场将在被迫开放后大幅被入侵，难以抵挡。

台湾农业内忧外患

2012年，台湾农业年产值超过4779亿元（新台币，下同）；其中农作物2229亿元，占46.6%；畜产1485亿元，占31.1%；渔产1062亿元，占22.2%。农业从业人数约54.2万人，农家平均每户所得为995，645元。在台湾农业在粮食供应、乡村发展及环境生态保育等方面都扮演着极其重要的角色。

而台湾的农业政策，在上世纪50至60年代以来，一直强调全力生产，维持粮食生产的稳定，实施以“农业培养工业，工业带动农业”的经济发展策略。60年代中期，农业政策调整为兼顾农业、农村、农民的“三农农业”，在小农经营的条件之下，农业与农村长期面临衰退的困境。80年代，开始推行生产、生活、生态为目标的“三生农业”，目的是提高农业生产与改善农民的生活环境，但1981年到2012年间，农业生产年平均增长率仅1.1%。根据台湾“行政院主计处”的调查，1981年岛内农业就业人口为125.7万，农业产值占台湾GDP的7.3%；到2012年，岛内农业从事人口仅剩54.4万，农业产值只占GDP的1.9%，可见农业在台湾整体经济中地位的衰落。

多年来，台湾农业政策的主轴一直在增加生产、降低成本、改善运销上照顾农民，但又无法突破瓶颈，许多短期的因应措施，执行多年成为长期的政策，形成无法丢弃的包袱，而且越陷越深。

台湾稻米生产成本高，台当局担心生产过剩而实施农田休耕政策。此后，岛内民众食米量持续减少﹙2012年为每人每年46公斤﹚，加入WTO后开放稻米自海外进口，以致岛内休耕田面积不断增加，虽加以限制，2011年休耕田面积依然达两期20万公顷，其中48，343公顷为连续5年休耕地，已形成长期闲置农地，而地主则得到补助。休耕不仅未对台湾农业的经济价值与社会价值有所贡献，反而对环境造成不小伤害。

此外，台湾农民年龄普遍偏高，经营管理者平均年龄为62.1岁，经营农地的面积小，平均经营的农地面积约1.1公顷，农业经营开创性不足，缺乏竞争力。小农农业成本高，虽然在生产技术及管理层面很有成效，但未来降低成本的空间不大。小农经营缺乏大幅提升产品价值的能力，也难以应对各种突发的状况。岛内农产品产销失衡问题多年不断重复发生，却难以对问题进行本质解决，只能头痛医头、脚痛医脚，难以摆脱现实的困境。

台湾农民人数众多，性质不同，各项补助为避免遗漏，常被要求尽量放宽条件，以致雨露均沾，形成所谓的“农民福利”。在台当局预算有限的情况之下，这些福利性质的支出直接纳入农业预算中，不仅吞噬了农业发展正常的投入，导致真正需要的农民所得不足，未有需要者则平空获利。农民、农民团体为获得社会的支持，以及岛内政治人物为争取选票，媒体为制造轰动效果，不断向外传达农民的“辛苦无助”，农民也陷入自己是弱势族群、需要特殊照顾的迷思中。每次台风后或产销失衡时，媒体不断报导渲染，农民也放下尊严，悲情诉求，争取补助。长此以来，台湾农业给外界的印象是辛劳贫困、没有前途的行业，导致年轻人望而却步。

由于台湾农业经营者年龄偏高，我们经常在电视上看到，岛内年青人或网友协助70、80岁阿公、阿嬷收获及销售农产品，场景虽令人感动，但在知识经济时代，很难要求这些高龄的台湾农民在智力、体力及学习能力上赶上现代的需求，以这样的人力结构，如何因应未来全球贸易自由化带给台湾农业的挑战？

岛内民众对农业期望的落差

根据台湾媒体的报道，岛内民众对农业期望呈现巨大落差，主要针对以下几个方面：1.产销失衡，问题不断；2.食品安全未能把关；3.动物疫情未能掌控；4.农村衰落，农民悲情。

台湾农业技术优良，农产品质量为海内外所称赞，但自有市场有限，农产品价格大起大落，导致岛内农民、消费者、社会大众都难以接受。近年来，台湾各地出现多起因为原料或制程管制不当而引发的食品消费安全事件，如米的标示不当、蔬果药物残留超标、鱼畜肉类含抗生素、病死猪加工等，引起广大消费者抱怨与不满。

1997年台湾养猪场爆发口蹄疫，当时共扑杀疑似病猪超过385万头，处理经费达到133.6亿元，估计产业及相关行业损失达1700亿元。2004年发生鸡禽流感，此后不同类型禽流感（包括低病原、高病原）、口蹄疫经常发生。2013年7月在野生鼬獾身上发现狂犬病毒，狂犬病毒阳性地区达9县市59乡镇，引起岛内民众的极大恐慌，对台湾动植物防疫检疫部门的能力起了很大的质疑。其他如红火蚁、树木褐根病等都经常被媒体大幅报导。

过去40年来，台湾农村建设几乎停滞，城乡差距扩大，各地4000多个农村社区，随着农业衰退、年青人外移，农田荒芜，社区残破老旧，很多只剩下老人与孩子。直到2011年“农村再生条例”颁布，台当局才开始对农村社区进行规划发展，希望提升农村生活品质，建立对在地产业、文化与景观的重视，让更多年轻人回乡务农。

深入检讨台湾农业陷入困境的原因很多，主要为：“产业”与“福利”纠葛不清；划地自限，旧思维难以面对新环境；“农老地小”，成本高不具竞争力；“悲情农民”弱势诉求及排斥心态，难以进步。

许多岛内专家学者指出，台湾农业必须大破大立、破茧而出，才能突破这些长期累积的结构问题，将台湾农业引导改变成为具高度价值，又有竞争力的产业，尤其必须从农民本身的观念与态度着手，否则依然会陷在泥沼之中挣扎，难跳出自己织出的茧中。