我国地方级非公募基金会发展模式探析

田振华

[摘 要]非公募基金会是我国慈善领域的组织载体之一。如何积极引导、有效推动此类社会组织的发展，对构建我国现代慈善事业具有重要意义。本文在分析江苏省非公募基金会发展现状的基础上，尝试对其发展模式进行初步探析，以期为我国其它地区非公募基金会的迅速发展提供借鉴。

[关键词]非公募基金会 发展模式 嵌入

2004年国务院颁布《基金会管理条例》以来，非公募基金会作为我国慈善领域中的创新型组织载体，在各地区公益事业中逐步活跃起来。据《2013中国民政统计年鉴》显示，2012年全国非公募基金会共有1694家，除90家中央级外，大部分是地方级非公募基金会。而从各省（区、直辖市）非公募基金会的数量看，江苏省地方级非公募基金会有238家，总量位列全国第一。可见，近年来江苏省非公募基金会发展速度快，规模效应明显。本文在分析该省非公募基金会发展现状的基础上，尝试对其发展模式进行探析，以期为其它地区非公募基金会的迅速发展提供有益的借鉴。

一、江苏省非公募基金会的发展现状

江苏省经济实力雄厚，民营经济发达，这为地方级非公募基金会的创立奠定了良好基础。正如我国年度慈善捐助报告所述，各省（区）的捐赠水平与其经济水平比较一致。从江苏统计年鉴可知，2004年～2012年，江苏省地区生产总值分别占到我国国内生产总值的10.32%、10.11%、9.87%、9.79%、9.87%、10.11%、10.32%、10.38%、10.42%。同一时期，该省人均地区生产总值分别是我国人均国内生产总值的1.62倍、1.74倍、1.73倍、1.68倍、1.69倍、1.73倍、1.76倍、1.77倍、1.78倍（如表1、表2所示）。另外，江苏省民间资本丰厚，民营经济活跃。据相关资料显示：2012年，江苏民营经济占GDP的比重达53.6%，对全省经济增长贡献率达55%，民营经济税收对全部税收的贡献率达60.7%[1]。2013年，江苏民营经济增加值达到3.2万亿元，同比增长10.1%，GDP比重提高至54.1%，当年民营工业对规模以上工业增加值的增长贡献率达64.9%，居各经济类型首位[2]。可见，该省经济基础优越、民营资本发达，为当地慈善事业的发展蕴藏了丰厚的捐赠资源。

据民政统计年鉴显示，2005年～2012年，江苏省地方级非公募基金会分别有14家、46家、82家、115家、143家、176家、215家和238家。首先，从组织类型看，它们主要包括学校基金会、企业基金会、个人基金会、村办基金会等。具体来讲，江苏省高教资源丰富，学校基金会约有96家，包括东南大学教育基金会、南京航空航天大学教育发展基金会、南京理工大学教育发展基金会、南京艺术学院教育发展基金会、南京中国药科大学教育发展基金会、南京中医药大学教育发展基金会、南通大学教育发展基金会、三江学院教育发展基金会、苏州大学教育发展基金会等。这类学校基金会占到省内地方级非公募基金会总量的40%，是该省规模最大的非公募基金会组织类型。村办基金会是江苏省地方级非公募基金会中的首创类型。自2007年6月，江阴市华西村创立“江苏华仁扶贫发展基金会”，成为全国第一家村办非公募基金会后，张家港市李巷村、七里庙村、巨桥村、韩山村、永联村、农联村，江阴市龙河村、陆丰村、北缪家、朱蒋巷、龙砂村、闸上村，海门市文明村、兴化市罗磨村等陆续申请登记，积极兴办了服务乡里的慈善基金会。企业基金会和个人基金会是非公募基金会中的典型组织形式。其中，个人捐赠并命名的地方级非公募基金会约22家，如江苏陶欣伯助学基金会、盐城市李凤祥助学扶困基金会、启东市孙锦昌助学奖学教育基金会、昆山陈李香梅慈善基金会、海门徐有庠文教基金会、江苏言恭达文化基金会等。企业兴办并命名的地方级非公募基金会约有38家，如江苏华佳关爱基金会、南京金鹰国际慈济基金会、江苏天地教育基金会、江苏省豪爵慈善基金会、江苏捷安特自行车文体基金会、海门欣乐教育基金会、宜兴振球慈善基金会、江苏沙钢公益基金会、江苏中南慈善基金会等。

其次，从活动领域来看，江苏省大部分地方级非公募基金会的活动范围相似，主要集中在教育助学、扶贫救灾、助老助残、医疗保健等传统领域。据不完全统计，该省约86%的地方级非公募基金会从事着捐资助学活动，而社区发展、环境保护、文化艺术、科学研究等领域的慈善投入则相对不足，公益资源配置尚需优化均衡。

再次，从原始资金规模看，江苏省非公募基金会注册资金在200万元～1000万元的组织约为202家，占省内非公募基金会总量的85%。可见，目前该省的地方级非公募基金会主要集中在百万层级以上，像江苏元林慈善基金会、江苏海澜教育发展基金会等注册资金达上亿元的非公募基金会还占少数。另外，在税前扣除资格方面，据不完全统计，该省地方级非公募基金会中约有81%的组织获得了2013年度公益捐赠税前扣除资格，这反映了该省地方级非公募基金会主动申请税收优惠的积极性较高。

最后，从地理区位看，除省会城市南京集聚了大量该类公益组织外，剩下的非公募基金会主要分布在经济较发达的苏锡常地区，这反映了地方级非公募基金会的成长与本地经济、文教资源的多寡密切相关。

二、江苏省非公募基金会发展模式分析

非公募基金会作为我国慈善领域中的创新型组织类型，其产生和发展的过程中都与外部环境发生了良性互动。而嵌入理论实质上也就是将环境作为分析概念，强调它对组织成长带来的影响。“嵌入”最早是由英国经济史学家卡尔·波兰尼提出的。他认为：“经济并非像经济理论中说的那样是自足的，而是从属于政治、宗教和社会关系的”[3]。也就是说，经济应当是嵌入社会关系中的，“脱嵌”的市场机制不可能长期存在。后来的学者对“嵌入”的概念又做了系统解释。如马克·格兰诺维特认为，大多数行为（不仅是经济行为）都紧密地镶嵌在社会网之中，它可以避免极端的过度或低度社会化观点[4]。可见，“嵌入”表达的是“关系”或“网络”的含义，即人类行为是嵌入到关系网络中的。那么，政府作为人类行为的主体之一，自然也可成为嵌入活动的主体，本文就尝试运用政府嵌入来分析江苏非公募基金会的发展模式。该省政府部门为实现推动当地非公募基金会发展的嵌入目标，从前期“培育引导”，中期“能力培训”，后期“监督评估”等层面为其营造了良好的外部环境。具体来讲，即通过政策嵌入、价值嵌入、管理嵌入等途径引导地方性非公募基金会成长。

（一）政策嵌入——加强制度创新

近年来，江苏省级非公募基金会的迅速增长首先得益于当地政府部门的制度创新，即从政策嵌入层面为慈善组织的顺利发展夯实基础。2010年，江苏省人大颁布了《江苏省慈善事业促进条例》，这是我国第一部地方性慈善法规。该法规明确了政府部门应制定具体的政策措施，扶持慈善事业发展。为配合上述《条例》的贯彻实施，该省制定了相应的配套管理办法。2010年8月，省民政厅出台了《江苏省社会组织评估管理办法》，具体规定了省内社会组织评估方法和程序等，为推动慈善组织的科学评估奠定了制度基础。同年9月，省民政厅出台了《江苏省慈善募捐许可办法》，该办法是对《条例》慈善募捐组织及活动的细化补充，它进一步完善了募捐的条件、方式、募捐款物的使用、监管等，明确了管理流程，规范了捐赠行为。2011年5月，该省民政厅会同省财税部门出台了《江苏省公益性社会团体捐赠税前扣除资格认定办法》，明确了捐赠税前扣除资格认定的具体程序，鼓励慈善基金会主动地向财税部门申报免税资格。可见，上述慈善法规政策的相继出台，调动了先富人群的积极性，激发了其投身慈善捐赠的热情，促进了该省慈善事业的有序发展。

（二）价值嵌入——注重精神培育

近年来，我国贫富差距拉大、社会矛盾突出。在合法私有财产受到保护、公平和效率间张力扩大的双重背景下，政府不仅要完善基本社会保障制度，也要鼓励先富人群积极履行社会责任，自愿地参与慈善捐赠，实现社会财富的第三次分配。如卡内基在《财富的福音》中所说，富人在适当地满足家人合理的生活需求后，就应该把所有的剩余收入简单地看成是社会委托自己管理的信托基金，将自己看成穷苦兄弟们的信托人和代理人，以其高超的智慧、经验和管理才华为之提供他们自己无力企及的上乘服务[5]。这种“地上和平、善在人间”的散财之道，能使富人和穷人保持兄弟情谊，建立和谐关系。但从学理上讲，先富人群进行慈善捐赠并非其必然义务，只是康德所言的“对于他人的可嘉义务”[6]或“不完全的义务”。即是说，“这种义务只是一种广义的义务，它在这方面做多做少，有一个回旋的余地，不能明确地给出它的界限”[7]。所以，政府部门作为公共利益代表人，应该从帮扶弱势群体、引导社会风尚的实际出发，宣传表彰慈善行为，引导培育慈善精神，用社会荣誉感和自我价值实现的幸福感激发先富人群的同情心。正如尼布尔所言：“人不仅同低等动物一样都具有群体生活的冲动，人还具有一种同情他人的特殊冲动，这种冲动驱使人去热情地帮助其生活群体中的老弱病残”[8]。

江苏省地处东部沿海，自古商品贸易发达。“为富且仁，道义为本”的资本精神彰显了其浓厚的慈善传统。新时期以来，为进一步弘扬“苏商”乐善好施、扶贫济困的慈善文化，发展当地慈善事业，当地政府除了在法律政策方面给予支持外，还注重慈善精神的培育推广。如《江苏省慈善事业促进条例》规定“省人民政府设立‘江苏慈善奖，每两年表彰一次”。为配合其贯彻实施，在2011年10月，江苏省举办了“全省慈善大会”，评选了首届“江苏慈善奖”。截止目前为止，该奖项共颁发了两届，相继表彰了“最具爱心慈善捐赠企业或单位”75个;“最具爱心慈善捐赠楷模”55名;“最具爱心慈善行为楷模”25名;“最具影响力慈善项目”25个;“优秀慈善工作者”20名。这项官方举办的慈善表彰活动，借助电视、广播、网络等媒体进行了宣传推广，不仅肯定了慈善人士的善行，还强化了社会民众的慈善意识，推动了该省慈善事业的持续发展。

（三）管理嵌入——优化管理体制

民间慈善作为我国社会财富的第三次分配，不仅能向社会弱势群体提供特殊公共产品（或服务），形成对政府社会保障体系的有力补充，还能作为风险社会中矛盾冲突的减压阀，缓解收入悬殊带来的阶层隔阂。另外，慈善捐赠过程中表达的关怀伦理和正义伦理，可以成为我国社会转型过程中构建和谐社会的润滑剂。所以，正是充分意识到了民间慈善的多元功能，近年来我国对发展慈善事业的重视程度不断提升，将其看成推动社会文明进步的重要力量，在管理体制上不断地优化发展环境。如2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》中提到要重点培育、优先发展公益慈善类等类型社会组织。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出要支持发展慈善事业。所以，作为我国现代慈善事业的重要组织载体，非公募基金会将成为各地政府和民政部门动员民间慈善力量、整合社会公益资源的重要平台。

斯塔茨（Elmer B.Staats）曾说，“‘公共服务是一种观念，一种态度，一种义务感，甚至是一种公共道德感”[9]。为使当地社会活力与其经济水平相匹配，江苏省民政部门作为社会管理、公共服务的职能部门之一，其引导培育公益慈善类社会组织发展的意愿是强烈的。因此，构建“服务型政府”，不断地优化管理体制，打造“寓管理于服务”的行政支持体系成了该省政府引导培育地方性非公募基金会发展的主要模式。正如罗伯特·登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧，更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定，它是一种对价值观的根本改造”[10]。具体来讲，该省行政支持体系主要包含以下举措：

1. 实施目标管理。江苏省民政厅重视慈善基金会的培育发展，将其纳入了年度民政工作的指标体系。如2006年初，省民政厅开始实施目标管理，制订了年内培育发展20家基金会的任务目标。为此，该部门工作人员强化服务意识，主动地加强联络与指导，并深入企业、农村、学校、社区等实地，积极做好成立基金会的上门咨询工作。仅2006年，江苏省新成立的非公募基金会就达到了33家。除“一对一”上门指导外，该部门还加强舆论引导，借助电视、报纸、网络等媒体宣传基金会创立的政策法规。自2007年～2012年，江苏省非公募基金会的数量分别增加了36家、33家、28家、33家、39家和23家。

2.构建一体化管理模式。村办基金会是江苏省非公募基金会中的创新组织类型。作为其登记管理机关，该省民政厅结合当地的发展实际，为促进乡村经济发展和捐赠热情高涨地区积极兴办慈善基金会，有效地“变通”了双重管理体制，主动地担当了该类慈善组织的业务主管单位，实现了登记管理和业务主管职能的一体化，畅通了村办基金会的成立渠道，激发了省内富裕村创设村办基金会的热情。

3.重视能力建设。江苏省民政厅除了从法规政策、慈善宣传、管理程序等层面支持地方性非公募基金会的发展，为其营造良好的外部环境外，还注重基金会的组织能力建设，以从根本上促进其社会功能的发挥，增强组织的公信力与社会的影响力。为此，从2012年6月开始，省民政厅在年度“江苏省社会组织负责人培训示范项目”支持下，持续开展了多期培训活动，内容包含理论前沿、项目管理、财税制度以及经验分享等，有效地提升了基金会工作人员的管理能力和业务水平。

4.完善监督体系。省民政部门在加强组织培训、强化内部建设的基础上，按照性质、规模、公益领域、服务对象等不同，实施了基金会的分类监管，并督促基金会及时发布财务状况、年度报告等，以做到信息透明，便于社会监督。另外，据《江苏省社会组织评估管理办法》的相关规定，自2011年3月起，该省组建了社会组织评估委员会，利用组织评估的方式促进了地方性非公募基金会的规范化发展。

5.下放审批权限。2014年1月，江苏省民政厅将基金会登记审批权限下放到设区市、县（市、区）民政部门，有效地激发了省内爱心人士的捐赠热情，便利了其成立慈善基金会的申报路径。另外，属地管理模式还能加强地方民政部门对本地非公募基金会的日常监督与实地指导，有利于慈善基金会的长远发展。

三、江苏省非公募基金会的发展启示

江苏省非公募基金会的迅速发展，既得益于民营经济相对发达，社会资本较为雄厚，又与当地政府积极转变职能，主动培育社会组织成长密切相关。客观来讲，我国集权传统浓厚，社会组织的发育水平相对于社会发展需求而言较为落后。而在我国深入推进行政体制改革，“全能政府”向“有限政府”过渡的背景下，依托国家权力主动地退出社会空间，积极培育和引导社会力量参与社会建设具有现实可行性。但培育本身不等同于自然发展，它带有政府建构、行政干预的印记，实质上是为改善社会组织生存环境而进行的外力助推。可见，我们既应结合我国国情，重视政府在非公募基金会发展中的推手作用，也应顺应非公募基金会的成长规律，尊重其在组织发展中的主体地位，发挥其应有的社会功能。也就是说，政府在培育、引导社会组织步入正轨后，应该主动地退出组织的微观领域，以防持续的外部介入对其自主性和创造性造成不利的影响。所以，我们在借鉴江苏地方性非公募基金会发展经验的基础上，可以对“前期培育引导—中期能力建设—后期完善监管”的发展模式进行吸收，以推动我国其它地区非公募基金会的持续健康发展。

参考文献

[1]江苏省统计局国民经济核算处. 2012年全省民营经济运行情况[EB/OL]. http：//www.jssb.gov.cn/tjxxgk/tjfx/sjfx/201307/t20130726_163017.html.

[2]杭春燕，黄伟.江苏民营经济打造“升级版”[N].新华日报，2014-06-03.

[3]卡尔·波兰尼.大转型：我们时代的政治经济起源[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[4] Granovetter Mark. Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness [J].The American Journal of Sociology， 1985（3）：481-510.

[5]安德鲁·卡内基.财富的福音[M].北京：京华出版社，2006.

[6]康德.道德形而上学的奠基[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[7]康德.道德形而上学[M].北京：中国人民大学出版社，2013 .

[8]莱因霍尔德·尼布尔.道德的人与不道德的社会[M].贵阳：贵州人民出版社，1998.

[9]张乾友.论政府在社会治理行动中的三项基本原则[J].中国行政管理，2014（6）：57.

[10]珍妮特·V·登哈特，罗伯特· B·登哈特.新公共服务，服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

The Analysis of the Development Mode of Chinese Local-level

Non-public Fundraising Foundations： Case Study of Jiangsu Province

TIAN Zhen-hua

（School of Management， Minzu University of China， Beijing 100081， China）

[Abstract]The non-public fundraising foundations are important organizational carriers in the field of Chinese philanthropy. How to actively guide and effectively promote the rapid development of such social organizations has important practical significance. Based on the analysis of the present situation in the non-public fundraising foundations of Jiangsu province， this paper tried to analyze their development mode to provide some references to the development of non-public fundraising foundations in other areas of our country.

[Key words]non-public fundraising foundations; development mode; embeding