浅谈江苏省渔业生态环境现状与法治建设

崔彩霞+花卫华+袁广旺

(摘要：江苏省渔业水域生态环境呈恶化趋势，近海海域和内陆大中型湖泊、河流等渔业水域污染事故频发，突显在渔业生态环境保护方面，立法不够完善、违法责任不清、执法不严等问题，建议强化渔业环境保护立法和执法，加强渔业生态环境保护宣传和渔业生态环境监测监视工作。

关键词：渔业生态；制度缺失；法治构建

党的十八大将生态文明建设放在了更加突出的地位，提出“我们一定要更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代。”当前，江苏省渔业水域生态环境不容乐观，内河和苏北沿海局部渔业水域环境质量呈持续下降趋势，鱼、虾、蟹、贝类产卵场、索饵肥育场正在发生明显改变，海州湾渔场、吕泗渔场等重要传统养殖场几近荒废，沿海及内陆近城渔业水域污染事故频发，突显渔业生态保护制度缺失、管理失范，亟待健全制度、加强法治。

1江苏省区域渔业水域生态环境现状

随着江苏省经济建设的迅速发展，环境资源保护投入持续增加，但工业污染特别是沿江沿海地区化工园区污染物排放未能得到有效遏制，个别工业企业还存在着非法排污的现象。2012年，江苏已成为全国城市化率最高的省份之一，城市生活污水排放量逐年增加，其生活污水排放总量已经大大超过工业污水的排放总量。江苏粮食产量多年稳居全国前四甲，广大农村地区化肥、农药大量施用，致使农村面源污染上升为重要污染源。突出表现为全省境内水污染、重金属污染呈集中爆发之势。

全省近岸海域环境污染较为严重[1-2]。2012 年，江苏近岸海域共设各类监测站位674个，取得有效数据40 000余个。结果表明，江苏省辖海域内符合一类、二类海水水质标准的海域面积为12 054 km2，占全省管辖海域面积的32.1%，比2011年减少了5 423 km2。符合三类海水水质标准的海域面积为3 620 km2，符合四类海水水质标准的海域面积为7 455 km2，劣于四类海水水质标准的海域面积持续增加，严重污染区域主要集中在绣针河口以南至羊山岛、灌河口、扁担河口以南至方塘河口、如泰运河口以南至长江口等沿岸海域，主要污染为无机氮和活性磷酸盐。沿海地区69.6%的陆源入海排污口超标排放，个别重点排污口邻近海域环境污染严重。

2012年省内主要湖泊和长江干流江苏段主要受到总氮、总磷、化学需氧量污染，部分水体富营养化[3-4]。与2011年和2010年相比，石油类污染有加剧趋势，湖泊水质中总氮、总磷、化学需氧量污染仍维持较高水平，除洪泽湖、高宝卲伯湖外其他湖泊均劣于地表水三类水质标准。个别站位出现1汞超标现象。重要湖区鱼类资源低龄化、小型化发展态势仍较严峻。

2渔业生态环境保护制度缺失

2.1环境立法不够完善

从国家层面来看，生态环境（含渔业生态环境）保护方面的立法严重不足，从本省来看，生态环境保护方面的管理制度缺失。我国目前的法律体系中不乏生态环境保护方面的禁止性规定，但对应的法律责任规定没有配套到位；加之目前渔业环境评价的约束力极差，沿海、沿江、沿湖地区工业及相关建设项目审批制度执行力不强，近年来一直存在着大量未经渔业环评审批，擅自在渔区或毗邻区开工建设的现象。渔业资源增殖保护法规制度和禁渔休渔制度的刚性约束还不够明显，渔业生态补偿和损害追究责任机制尚未完全确立。有些环境保护方面的法律制度本身就存在着很多明显的漏洞，加之这些制度在设计上偏重于事后查处，而疏于事前和事中监督；有的实体性规定多、程序性规定少。

2.2法律责任不够明确[5]

《中华人民共和国环境保护法》规定，地方各级政府应该对本辖区的环境质量负责，但具体落实到政府哪个部门负责，是整个政府负责还是全社会负责，应当采取哪些措施来改善环境质量，环境质量改善的标准是什么，等等。明显看出《中华人民共和国环境保护法》在制度设计上存在着责任不够明确、不够严密、不够配套的现象；《中华人民共和国水污染防治法》规定 “各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”没能将渔业执法机构对水污染事故的管理权纳入该部法律。

2.3有法不依执法不严

排污许可证制度已实施多年，应该实现排污总量控制和污染物排放标准的强制遵守。但该制度在执行过程中还存在着重处罚、轻源头治理，重建立、轻执行，少数不执行的现象。在一些地区，污染物排放总量控制制度形同虚设，排放量逐年攀升。现行法规制度虽然赋予了渔政监督机构对渔业生态环境监督管理和渔业污染事故调查处理的职能，但渔政监督机构和执法队伍没有理顺，基层执法办案水平较低。渔业环境执法工作中还存在着有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为的现象。各地之间、各级渔政执法机构之间的执法工作发展很不平衡，渔业生态环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，还普遍存在不同程度的执法难的问题。特别是海洋渔业环境和海洋渔业资源增殖保护执法问题，本来就力量薄弱，当前还面临着海洋综合执法管理体制调整过程中，渔业生态环境执法可能被进一步弱化的局面。

3渔业生态环境保护法治构建[6]

江苏省委、省政府高度重视环境保护工作，把建设生态文明作为全面建设小康社会的基本目标和主要任务。各地区、各部门应切实落实科学发展观，坚持开发与保护并举，眼前利益与长远利益相结合。着力发挥好“法治”的职能优势，用法治“领跑”渔业生态环境保护工作，推动渔业生态环境恢复和渔业经济可持续发展。

3.1加快渔业生态环境保护立法

建立健全渔业环境影响评价制度，出台内陆和海洋渔业环境质量和技术标准，加快推动省级和地市级渔业生态示范区管理立法。创新渔业流域水环境保护公益诉讼机制，探索通过公益诉讼解决跨流域渔业污染问题，进一步明确地方各级人民政府对各自流域水环境断面水质污染物增加的问题应当承担的法律责任，以及对突发性水环境污染事故承担赔偿责任。尽快制定并实施《江苏省渔业生态环境保护条例》、《江苏省渔业自然保护区管理条例》、《江苏省渔业污染事故报告制度》、《大中型湖泊网围养殖区整治和养殖污染治理工作方案》等一系列法规、制度。

3.2强化渔业生态环境保护执法[7]

进一步完善渔业水域污染事件受理、调查取证、依法查处、重大案件集体审查、移送和上报备案等方面的制度规定，规范渔业环境执法程序与执法行为；进一步创新渔业水域环境监督管理互查互管机制。认真落实好主要污染物排放总量削减目标责任，严格把好新建项目环境评价审批关，严格落实渔业生态环境污染责任追究制。切实控制好渔业养殖水域的水源、土质、养殖品种选择、饲料投放等环境条件，落实好《农产品安全质量 无公害水产品产地环境要求》、《水产养殖质量安全管理规定》等规定；加快全省范围内产业结构调整，大力发展清洁生产和循环经济。对不符合产业政策和环保要求的项目，坚决执行“一票否决权”，真正做到不符合产业政策的不批、不符合生态环境功能区划的不批、没有环境容量的不批。继续推进江苏海洋和内陆鱼类繁殖保护区、增殖区、湿地建设，太湖、洪泽湖、高宝邵伯湖、滆湖、骆马湖等大中型湖泊和长江等重要流域继续实施阶段性禁渔制度，严厉打击违法违规入渔等活动，提高渔业环境保护制度的执行力。与此同时，当前还要高度关注在全国海洋执法综合管理体制调整过程中，江苏省海洋渔业生态环境保护和执法队伍确保不被进一步弱化。

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3.3狠抓生态环境保护宣传教育[8]

进一步加强对各级党委政府领导层面的宣传教育，强化各级领导的生态环境保护意识，促进江苏省资源环境与经济社会的协调发展；加强社会公众的环境保护宣传教育，特别要面向农村开展环境保护宣传，逐步提高农民对渔业水域环境保护意识；鼓励新闻媒体开展渔业水域环境保护宣传，发挥好人大监督、政协专门机构监督、政府专门机构监督、社会监督和舆论监督的作用，通过电视、报纸等新闻媒体对省内发生的典型的渔业污染事故，进行跟踪报道，强化媒体监督力度，使保护好渔业生态环境变成全社会共识。

3.4增强渔业生态环境监测监视

江苏正在实施十二五环境保护规划和渔业生态环境保护以及监测监视规划。要进一步加快全省渔业生态环境监测能力建设，完善省、市及重点县的渔业生态环境监测体系，推进省、市两级政府建立渔业生态灾害应急响应机制建设；将重点渔业养殖水域的环境保护工作纳入地方政府的议事日程，严格控制周围农田含有农药等污染源的地表水流入生态养殖区，加强对渔业环境中污染源的定点定期监测。加快建立渔业生态自然保护区、渔业种质资源和濒危物种保护区。省市渔业生态环境监测机构要认真开展渔业环境质量评价，继续发布省市两级渔业环境质量公报，提高境内渔业生态环境测报预警能力。

参考文献：

[1] 《2012年江苏省海洋环境质量公报》［Z］.江苏：江苏省海洋与渔业局，2012

[2] 《2011年江苏省海洋环境质量公报》［Z］.江苏：江苏省海洋与渔业局，2011

[3]《2012年江苏省渔业生态环境质量公报》［Z］.江苏：江苏省海洋与渔业局，2012

[4]《2011年江苏省渔业生态环境质量公报》［Z］.江苏：江苏省海洋与渔业局，2011

[5]李绪兴，等.养殖水域污染成因及其生物防治［J］.中国渔业经济，2006，（5）：39-42

[6]冯振强.浅论我国现行环境保护法中法律责任规定之不足与完善．http://www.studa.net/，2010-6-23．11：43

[7]崔彩霞，等.浅谈渔业水域污染与渔业养殖生产［J］.中国渔业经济，2008（3）：20-22

[8]柳正.深入贯彻落实科学发展观全面加强渔业生态环境保护［J］.中国水产，2008（8）：2-4

Fishery ecological environment in Jiangsu province:

Current situation and legal system construction

CUI Caixia, HUA Weihua, YUAN Guangwang

(Tidal Flat Research Center of Jiangsu Province ,Marine Environmental

Monitoring Forcasting Center of Jiangsu Province, Nanjing；Jiangsu 210036)

Abstract：This article points out the environmental deterioration in the water ecosystem, and the high frequency of the water pollution in the fishery areas, which indicate the imperfect legalization, blurry responsibility, and inadequate law enforcement. Meanwhile, the article also suggests that the government should perfect environment legislation and enforcement, as well as strengthen the propaganda and supervision on fishery environment protection

Key words：fisheries ecology; lack of institution; law construction

（收稿日期：2013-10-10）

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《河北渔业》编辑部

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