正确认识安全监理责任有效开展监理工作

王丽霞　许冰草　李建国

摘 要：文章通过对《建设工程安全管理条例》和国务院248号文件的解读，阐述了安全监理的责任和开展安全监理工作的方法

关键词：安全监理责任；条例；监理工作特点；方法

随着我国经济建设蓬勃发展，基础设施建设及房地产市场经济规模的迅速扩大，安全生产管理摆在了日益突出的位置，安全问题成为建设工程的重要和核心问题。

自2004年2月1日起，国务院颁布了《建设工程安全生产管理条例》（简称条例）首次以法规的形式将安全生产纳入监理的工作范围。正式将工程监理单位所承担的安全生产责任法律化制度化。2006年10月16日中华人民共和国建设部又颁发了248号文件“关于落实建设工程安全生产的若干意见”，对建设工程安全生产监理责任做了进一步的明确。但在工程实践中常常听到周围的同事感慨，做监理工作难，做安全监理工程更难。究其原因发现，无论建设单位施工单位还是监理单位或多或少都存在对安全监理的认识偏差或认识误区。主要表现在以下几个方面：

（1）建设单位对《条例》精神理解不透对安全管理大放手，随意放大监理单位的安全生产监理责任。片面认为既然《条例》有规定，签订了监理合同，出现一切问题理所当然由监理单位负责；没有正确理解与发挥建设单位的安全管理职能作用，对监理的安全工作没有给予有利的配合与支持，造成开展监理工作难度大压力大。（2）施工单位安全管理过度依赖监理缺少主观能动性，甚至错误地认为安全管理是监理单位的事，消极或被动跟着监理单位的指挥棒转。（3）有的监理人员对安全监理责任认识有两种误区。一种是害怕承担监理责任缩手缩脚不敢大胆去管；另一种是扩大监理责任大包大揽，干预施工单位内部管理不能正确界定监理责任。（4）社会对工程监理的期望值提高。建设工程监理制度的实施及社会对工程监理的日益重视，使公众形成一种工程出现问题找监理的共识，无疑会放大监理的社会责任。

凡此种种充分说明社会各方对《条例》及248号文件精神理解不透，掌握尺度不尽相同，这样势必会对建设工程参见各方的安全生产管理带来负面影响。作为监理工程师认真学习和正确理解《条例》精神用法律武器武装自己，在工程实践中不折不扣地履行监理的职责和权力，做好工程的安全管理与控制，完成监理任务十分必要。

关于《条例》及248号文件对安全监理责任的解读：《条例》第十四条规定：“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理工作过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。”本条例规定了安全监理的职责及权力。

《条例》五十七条规定：“违反本条例规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期整改；逾期未改正，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（1）未对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案进行审查的；（2）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（3）施工单位拒不整改或停止施工的，未及时向有关部门报告的；（4）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。”该条款规定了监理违规的法律责任，掌握此条款是预防和规避安全监理法律责任的前提。

248号文件对《条例》的安全监理职责做了进一步规定：（1）监理单位应对施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案进行审查，未经监理单位审查或签字认可，施工单位擅自施工的，监理单位应及时下达工程暂停令，要求施工单位进行整改或停止施工。否则承担《条例》五十七条规定的法律责任。（2）监理单位在监理巡视检查过程中，发现存在安全事故隐患的，应按照有关规定及时下达书面指令，要求施工单位进行整改或停止施工。否则承担《条例》五十七条规定的法律责任。（3）施工单位拒绝按照监理单位的要求进行整改或停止施工的，监理单位应及时将情况向当地建设主管部门报告，监理单位没有及时报告应承担《条例》五十七条规定的法律责任。（4）监理单位未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的，应当承担《条例》五十七条规定的法律责任。

由此可见，监理单位的安全责任分为以下几种情况：（1）违约责任。包含两方面的含义，一是违反《条例》前款规定的法定安全监理责任；另一个违反与业主签订的《建设工程委托监理合同》的合同约定责任。（2）过失责任。在实施监理工程中，监理工程师非主观故意因知识、经验或现有的技术资源的局限性，缺乏应有的预见及判断失误等自身的过失而导致安全问题或事故的发生，监理应承担监管不利的过失责任，如造成损失，还应按合同约定承担相应的赔偿责任。（3）违法责任：监理人员缺乏应有的职业道德，违反法律法规的规定，利用职务之便谋取私利，造成安全事故的违法行为而应承担的法律责任。（4）不承担责任。指发生的安全事件并非监理原因而造成的，监理单位不承担安全责任。如施工组织设计中的安全技术措施或方案未经监理审查批准，施工单位擅自施工，监理下达指令予以制止而施工单位违背指令继续施工后发生安全事故的，监理不承担责任；监理在巡视检查过程中发现安全事故隐患要求施工单位整改或停止施工的，施工单位违背指令发生安全事故的，监理不承担责任；施工单位未按照法律法规和工程强制性标准进行施工，不听从监理制止，监理已及时向有关主管部门报告而发生安全事故的，监理不承担责任。

从以上内容可以看出，监理是否承担安全责任，关键在于监理是否作为，是否正确行使职权，监理的过程行为决定监理是否负有安全责任。

监理的安全工作，因性质不同有其自身的特点：（1）安全监理工作不同于施工单位的安全管理工作。在施工过程中，施工单位是安全生产的责任主体，对施工现场安全生产负总责。建设单位及监理单位对工程的安全管理，不能替代施工单位的责任主体地位。施工单位必须通过自身的生产、组织、技术、经济等一系列方法手段，管理控制施工现场的安全生产，保证工程及作业人员安全，这是施工单位义不容辞的责任。（2）安全监理工作不同与安监局、安监站等行政执法部门。监理没有行政执法权，只是按照法定及合同约定的内容对安全工作进行监督管理。（3）监理单位的安全管理，不同于第三方中介机构的安全检测评价部门。安全中介机构是受生产经营单位的委托，承担安全评价、安全检测等工作，为安全生产提供技术服务，监理单位的安全工作是《条例》及合同赋予的法定工作。（4）安全监理工作有其自身的独立性。依据“建设工程监理规范”的规定，监理单位要按照“公正、独立、自主”原则开展工作。监理与业主签订的委托合同关系，不影响监理工作的独立性。监理人员要维护自己的法律地位和尊严，对角色准确定位。对任何越位、错位干预监理正常工作行为予以抵制。

那么，如何有效开展安全监理工作呢？

监理工作的核心是一个“重点”、一个“关键”、一个“落实”。“重点”抓危险性较大的分部分项工程；“关键”是方案的审核必须符合法律法规和工程建设强制性标准，具有可操作性；“落实”是监督安全隐患的整改落实，检查安全方案及措施的落实。

安全监理的工作方法，概括起来五个字：“审”、“查”、“告”、“停”、“报”。

“审”是审查施工单位安全管理体系、专项施工方案、审资质证书、审设备验收手续等。“审”的内容包括符合性审查，即是否符合法律法规及强制性条文，是否符合审批程序；其次是有效性审查，审资质证书及设备年检的有效性等。

“查”是监理单位定期巡视检查施工现场安全隐患，查施工方案的落实情况、查施工单位的整改情况。“告”是针对工程中存在的安全问题，进行书面告知。一种是监理联系单形式向建设单位告知；以联系单形式向施工单位提出意见、要求。另一种是以监理工程师通知单形式向施工单位下发，针对施工现场安全隐患要求整改、采取措施，情况严重的要求施工单位暂时停止施工，下发工程暂停令并报告建设单位。“报”是施工单位拒绝按照监理单位要求进行整改或停止施工的，监理单位应及时向有关主管部门报告。

除了上述方法手段以外，监理单位在安全管理中，要特别注重预防为主，重视事前控制，运用综合治理方法把安全隐患消灭在萌芽状态。

《条例》的颁布实施使监理的安全责任法制化，只有正确理解和认识监理安全责任，才能更好地开展监理工作。建筑工程施工安全管理是一项系统工程，需要参各方的共同努力，共同打造一个安全和谐的建筑市场环境。

参考文献

[1] 《建筑工程安全管理条例》国务院令[2003]393号文件.

[2] 关于落实建设工程安全生产监理责任若干意见.建市[2006]248号文件.

作者简介：王丽霞（1965.12- ），女，吉林安正工程管理有限公司，研究方向：项目管理。