交通投资企业投融资模式的再改革

摘要：改革开放30多年来，我国公路交通得到超常规发展，彻底改变了落后面貌。站在新的历史起点上，交通投资企业原有投融资模式已难以为继，需要深化改革，而公路交通的基本属性与国家公共财力不足决定了深化改革需要发挥政府与市场“两只手”的作用，必须多措并举建立市场化的投融资新机制；营造市场氛围，发挥规模效应，促进混合经济，开展综合经营，以保证我国高速公路事业健康持续发展。

关键词：高速公路投融资 历史新起点 市场氛围 规模效应 综合经营

一、交通投资企业投融资模式再改革的必要性

（一）在新的历史起点上需要深化改革投融资模式

改革开放初期，受国家公共财力不足影响而落后的公路交通设施，为破解瓶颈，我国推出收费公路政策，率先在基础设施领域进行投融资体制的改革创新，引入社会资金打破行业垄断，形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的投融资机制，使公路交通得到超常规的发展，无论是公路通车里程，还是公路等级规模、公路承担的客货运量乃至公路建设的科技含量与运营管理水平等，我国公路交通建设事业都跨入世界前列，有力地促进了国民经济发展。但由于公路交通投资规模宏大，建设资金需求巨大，国家公共财力仍难以独力承受，为此国家推出了建设两个路网体系的发展战略：一是免费的普通公路网体系，由国家公共财力承担投资建设，体现公共产品的公益性，提高普遍服务水平；二是收费的高速公路网体系，引入境内外投资者承担投资建设与运营管理，体现使用者付费的公平性，提高服务效率。可以说现阶段我国公路交通建设站在了新的历史起点上。高速公路建设也进入了后建设年代。从过去主要解决交通瓶颈问题，保路“通”，到现阶段及以后，主要解决便捷、舒畅、低成本通行、优质服务，需求层次不断提升。公路建设本身也发生根本变化：高速公路从全面短缺转变为结构性短缺；从以主干线建设为主转到以建设联络线与加密度为主。建设与管养任务也发生根本变化：将由过去“搞建设为主”过渡为“建设与管养并重”再转到“管养为主”。线路、位置经过地区的社会经济条件与自然条件也发生根本变化：新线路大多分布在高山峻岭或江河滩涂等区域，经过的很多是欠发达地区。从老路低成本高流量转到新路高成本低流量，新老路网出现经济不平衡。更要指出的是今后需要建造的高速公路重点是经济效益差的断头路、联接线及中西部地区的路网，建造目的主要考虑的是社会效益，体现更多的是公益性、国防安全、民生需求，而非经济性；建成后相当一段时期内车流量偏少是普遍现象。同时由于原材料价格上涨、人工成本上升、征迁费用标准大幅提高、互通与枢纽密度增加，且受地理条件影响，桥梁隧道所占比重提高，导致建造成本大幅提高。由于收费标准仍停留在上世纪九十年代水平，收费期限又不能延长，使得项目预期效益差，现金流难以覆盖项目投资，交通投资企业投融资陷入困境；不仅民间资本不愿也不敢涉足，并且以收取通行费的特许经营权作质押来获得银行贷款的传统融资模式也已难以为继。问题倒逼改革，需对我国交通投资企业的现有投融资体制机制进行再改革创新，通过深化改革解决当前投融资难题。

（二）公路交通基本属性与国家公共财力不足，决定了要深化改革投融资模式

公路交通作为国民经济基础设施，具有公共性，是为社会经济发展服务，满足公众需求，即使引入民间资本进行投资建设，也不能取代政府的主导地位，仍然要依法加强政府对高速公路发展政策、发展规模、发展机制的管理，严格管理高速公路经营权的转让行为，严格审批高速公路收费期限与收费标准，严格界定政府还贷公路与经营性收费公路，督促与监管高速公路经营管理者在运营中更好地体现与履行公众利益和社会责任。因此政府这只“有形手”不能缺失，要积极发挥作用；并且要通过“有形手”营造良好的市场、政策、法治环境，让市场这只“无形手”更好地发挥作用。

首先要营造竞争环境。高速公路交通既有公共性更有自然垄断性，即在一定区域内没有替代性，是唯一的，不具备充分竞争条件。这就要求政府部门要做好综合交通规划，使水运、陆运、空运之间，公路、铁路之间，高速路与普通路之间，既合理规划、科学配置，又能有序适度竞争、优质高效服务。最终通过市场这只“无形手”达到“效率优先兼顾公平”的目标。其次要引入竞争机制，对于投资业主、建设施工单位、运营管理单位、运营维养单位等等这些微观事项不需政府直接承担，应由市场决定，即通过竞争（如招投标）选择社会投资者、建设者、管理者。政府只需创造公开公平公正的竞争环境，加强市场监管，维护市场秩序与消费者权益。再次要能吸引竞争者。因此，根据“收回投资并有合理回报”的原则，依照实际投资成本与级差效益要求确定收费标准与期限，创造一定的盈利空间，吸引投资者涉足高速公路投资建设。同时根据公共资源的公益性要求，通过实施收费期限与收费标准的管制，对其投资收益率实行动态管理，并可引入社会监督；既保证投资者有利可图，又不可能像一般商业资本那样，追求高回报低投入。

二、交通投资企业投融资模式再改革应采取的措施

（一）以合理回报为核心，深化特许经营权审批改革

现行高速公路“特许经营权”，是以成本为基础，核心是收费标准与收费期限的赋予。但由于回收期长不确定性因素多，交通量预测误差在所难免，难以一次性做到科学合理。例如上世纪90年代及本世纪初建造的高速公路，成本相对低；同时当年审批收费期限时交通量少，其线路经过的大多是经济较发达的城镇，交通量增长幅度远超预期，该批高速公路的收费期限相对长（大多在25年以上），目前大多扭亏为盈，有的且处于高盈利状态。对近年来建造及今后待建造的高速公路而言，仍采用原办法就不合理，因为收费标准受制于“民意”不能提价，收费期限又取决于“法规”规定期限以内，而建造成本则增长了好几倍，其结果是项目现金流不能覆盖，预期效益差。因此，深化高速公路特许经营权批准机制改革，就是要取消收费标准与收费期限一定终身做法，实行动态管理、事前确定、定期调整，纠正误差；并以成本为基础、合理回报为核心，体现低费率长期限原则。同时可以借此以第三方名义进行监督，并向公众公示收费与使用情况、投资收益率水平。促进交通投资企业规范管理、阳光操作、控制营运成本、杜绝超期收费现象，使投资收益率处于合理水平。

（二）发挥高速公路规模效应

高速公路投资额大，实行低收费长期限政策，回收期延长，盈利能力降低，同时高速公路形成网络化，均需要发挥规模效应。一是可充分利用若干个高速公路项目投入产出周期的时间差，这样利于平衡现金流。高速公路除建设期需要资金净投入外，运营前期现金流也是入不敷出，仍需要项目外现金来支撑，一般在中期项目现金流才能自身平衡，后期现金流溢余可用于支撑其他项目。这在客观上要求交通投资企业规模要大，在建设时序上应合理规划统筹安排，避免同时集中建设若干条高速公路，尽量错开投建，以充分利用各项目投入产出周期来平衡现金流。二是可充分利用各项目效益的时间差与空间差，这利于平衡盈亏。基础设施项目投资额大、回收期长，即使是盈利项目也会前亏后盈，在时间上不匹配；况且各项目客观上存在着经济效益好与差的空间差；只有规模大的企业，在多个项目之间统筹安排才可平衡效益。例如上世纪末本世纪初建造的高速公路，经济效益较好，现又处于产出期；而新建及今后要建造的高速公路则处于投入期，并由于收费标准与建造成本难以匹配，将处于长期亏损状态，若将两者相抵就有利于平衡盈亏。因此通过统筹安排发挥规模效应，把效益好与差的项目相互捆绑将可破解盈亏不均衡困局。三是规模化经营后，就可发挥专业化经营，集约化管理的优势，提高运营效益。通过对通行费征收、道路及设施养护、绿化维护、服务区经营、事故施救等方面实施专业化经营与集约化管理，来提高管理效率与降低运营成本费用，达到增收节支效果。四是鼓励资产重组，允许混合经济，做大做强交通投资企业，形成规模化经营，才能实现统一管理体制并发挥优势。当年推出“收费公路”政策，在吸引社会资金的同时也导致投资主体多元化，带来管理主体多元化，形成以区域为主的管理体制，造成条块分割现状，难以实现统一管理，不利于发挥高速公路网的规模效应，不利于新老路盈亏的统筹平衡与交通流量的调控，容易发生资金挪用、营运费用高、逾期收费等不良现象。高速公路进入后建设年代，将由投建为主过渡为管养为主，为消除投资主体多元化带来条块分割的管理体制不顺；解决高速公路网建成后，新老线路特别是同一路网并行线路的差异矛盾；应出台相关政策鼓励交通投资企业资产重组，混合经济，综合经营，做大做强，创造条件实现统一管理体制，推行路网统筹平衡、捆绑收费政策（可先在同一省域内实行统筹平衡、捆绑收费、统借统还政策，即使老路收费到期，也可延长收费期限，其通行费收入用于补偿新路投资或老路的改扩建，从而尽可能使新路提前结束收费或提高老路的通行能力）。

（三）培育综合经营与扩大盈利空间

一是引入低成本资金。高速公路作为资金密集型行业，引入低成本资金更为重要。随着我国就业人口增加及社会保障覆盖面扩大与保障水平提高，社会保险资金与住房公积金规模将越来越大，如何保值增值是其重要任务。该类资金具有利率相对低的特点，要寻找投资规模大、期限相对长、项目风险小、现金流稳定的基础设施项目，而高速公路项目就具备对接条件。通过国家制度设计，引入社会保险资金与住房公积金、安排政策性贷款、发行高速公路建设公债、实行借款利率优惠政策等等，降低经营性高速公路资金成本。二是扩大经营范围。除高速公路沿线广告经营权外，应尝试将非收费普通公路沿线的广告资源等也作为投资收益内容，给予投资者一定期限的经营权，为达到承诺的投资收益率也可将非收费的普通公路沿线加油站资源给予适当安排。引进境外服务区经营理念，允许投资者挖掘与扩大服务区经营范围。三是给予周边土地开发权，以物业反哺公路交通。即引入“城市轨道交通开发沿线商业”的投资模式，在项目立项时即同城镇发展统筹规划，论证在高速公路服务区、路网环线内、经济较发达乡镇的互通口，建设大型商业综合体、开办专业市场、物流中心等，划出一定规模地块由公路投资者开发。

（四）政府政策扶持

如果高速公路项目预期效益差，可以通过政策设计，给予税收优惠、政府补贴、让利等方式，包装成效益好的项目，然后以BOT方式招商引资，运营后仍达不到招商引资所预期或承诺的条件（包括收费标准、收费期限、交通流量、投资收益率等），政府应有兜底措施：或给予周边开发土地以弥补投资损失；或与企业同担风险共享利益，即项目运营后盈亏超过一定幅度时由政府分享收益或分担亏损。需要指出的是：引入低成本资金，包括社保资金、住房公积金、商业保险金等，需要国家在制度上突破现有规定，重新设计安排，允许或鼓励这类资金直接投放到高速公路项目。发行高速公路建设公债或建立专项基金，也需国家层面做出部署安排。

为体现低费率长期限原则，根据现有投资成本，要收回投资并有合理回报，再结合减轻社会负担要求，必然突破现行相关公路 “法规”的收费期限规定；百年公路资产让一代人承担所有成本不合理也不公平，因此也需要国家对现行相关公路“法规”做出修改。

而坚持收费公路政策及其延长收费期限与“民意”的公益性要求产生的矛盾，也需要加强宣传达成社会各界共识；目前高速公路多元化投资主体与网络化经营需要统一管理体制的矛盾，也需要国家规划好路线图逐步实现。Z

作者简介：

史佩忠，男，浙江省温州市交通投资集团有限公司，高级会计师，从事企业管理与财务会计研究。