论公权力的应然状态和异化原因

史琳

【摘要】自人类社会形成以后，就存在着公权力。人类需要公权力维持社会的公共秩序，实现社会正义。然而随着社会经济和制度的发展变迁，公权力也会发生异化，进而对相对人产生不利的影响。文章在概述了公权力的起源、概念和特征之后，阐述了公权力应该发挥何种作用，并深入分析公权力为什么会异化，其异化的原因是什么。

【关键词】公权力 应然 异化 原因

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

公权力概述

公权力的起源。按照古典自然法学家的论述，人不可能孤立的存在，人与人之间是相互联系的，只能在社会中过群居生活。“对于人类来说，甚至在他们以若干个人的面目出现时，也是有绝对约束力的，尽管他们从无任何固定的组织，彼此之间也从无关于应该做什么或不应该做什么的庄严协定。但是既然我们不能单独由自己充分供应我们天性所要求的生活，即适于人的尊严的生活所必需的物资，因而为了弥补我们在单独生活时必然产生的缺点和缺陷，我们自然地想要去和他人群居并营造共同生活，这就是人们最初联合起来成为政治社会的原因。”①正如亚里士多德认为的“人天生是政治的动物”。人与人之间不断地进行交往，形成人类社会。人类社会形成之后，进而产生了各种社会公共事务，只有处理好这些社会公共事务，才能形成稳定有序的社会秩序，人们才能和谐共处，社会才能获得发展和进步。也只有共建一个有序的社会，每个人的个人权利才能得以保障。而处理这些社会公共事务的权力，可以称之为社会公权力。

随着私有制的产生，社会成员之间分化为若干阶级，为了维护社会的安定和发展，作为统治机器的国家就诞生了。在国家诞生之初，人们强调的是国家所拥有的控制和命令的权力，即国家主权的意识非常强烈。我们称这种权力为国家公权力。当然随着社会经济的发展和变化，人们也在开始思考公权力的基础和性质，对公权力含义的界定也发生了变化。

当世界上形成了若干国家之后，国家与国家之间也要进行交往，为了更好地调节各国之间的利益关系，维护稳定的国际秩序，在世界范围内又形成了各种各样的国际组织，它们所拥有的权力，我们称之为国际公权力。

公权力的概念和特征。关于公权力的定义，从古至今，法学家对其进行了多种定义形式，笔者主要列举以下几种：

“公权力是私权利的对称，公法上确认的权利。源于古代罗马法学家乌尔比安对于公私法的划分。关于公权，有的主张是公益方面的权利，有的则主张是国家与公民之间的权利。”②

“公权力是国家作为优越意志的主体，对人民命令并且有强制的权力。”③美国的法学家斯科特·戈登在《控制国家》一书中，就阐述了国家政治权威的形成、确立与发展，以及控制国家权威的政治措施。

依据社会契约理论建立的国家，法学家又将公权力定义为：“国家公权力是每个人交给社会的他在自然状态中拥有的权利，再通过社会交给设置在自身之上的统治者或者政府，附以明确或默许的委托，即规定这种权力应该为他们谋福利和保护他们的财产。”④

罗马法学家创造的公权力概念，强调国家对个人所具有的优越性，国家可以向臣民发号施令，而臣民则必须服从国家的指挥和控制。而法国近代著名法学家莱昂·狄骥在《公法的变迁》一书中，着重阐述了公法基础的变化。即“公共服务的概念正在逐渐取代国家主权的概念而成为公法的基础。权力不是一种权利，而纯粹是一种行为能力。”狄骥认为：“随着社会经济基础的变化，公法的基础不再是命令，而是组织。享有公权力的主体应该尽力提供公共服务。如果公共服务作用的发挥既违背法令的规定，又不依照法律的要求进行运营，简言之，如果出现了违背公共服务法的情形，那么就会按照公民个人的要求产生国家的责任，当然前提是公民已经遭到了损害。”⑤

我国行政法学者姜明安将公权力定义为：公权力是由一定的人类共同体，按照一定的规则和程序授予的，为共同体成员提供公共秩序和服务的职权。按照这一概念，可以解析出公权力具有以下特征：公权力是由一定的共同体授予的，这里的共同体包括社会共同体、国家共同体和国际共同体；公权力的实质主体是共同体；公权力的目的是为共同成员提供公共秩序和公共服务；公权力的效力及于整个共同体；公权力是共同体管理的职权，其既享有职权，也要履行职责；公权力的取得和行使要受公法的规制。

公权力应发挥何种作用

休谟曾说过：“人诞生于家庭，但须结成社会，这是由于环境所需，由于天性所致，也是习惯使然。人类这种生物，在其进一步发展时，又从事于建立政治社团，这是为了实施正义。没有这种执行机构，人类社会不可能有和平，不可能有安全，也不可能进行相互交流。”⑥由此可见，任何群居的共同体都需要依靠一定的权威和权力来规范和维护一定的秩序，公权力的产生是人类生存之需要，是自然产生的。那么公权力应该发挥何种作用才能满足和符合人类的最初需求呢？

公权力应维持最基本的社会公正和实现社会正义。正如柏拉图所描绘的理想国那样，一个理想的哲学王应该是智慧、勇敢、节制和正义的。人类社会更应如此，它应该是有序的理性的，能实现人的自由和发展的。然而人的欲望无穷，而社会的资源又是有限的，为了争夺有限的资源，人与人之间会发生以强欺弱的社会问题。因而人类需要公权力的介入，通过强制的手段解决各种纠纷，对侵害他人利益者进行处罚，进而维持社会公正，实现社会正义，保护弱者的权益。

保护私权。公权力是私权利的对称，人类社会产生公权力，其重要作用就是保护共同体成员的私权利。虽然为了有效管理社会公共事务，维持公共利益，公权力被赋予具有公共性、权威性和强制性的特征，但是行使公权力是为了更好地保护私权利。因而当公权力产生之后，人们又研究各种方式方法去控制和规范公权力，保障其行使的正当性和合法性。防止公权力被滥用，实现其保护所有平等主体权利的作用。

维持社会秩序。“事实上，在一个大型社会里，单靠个人的力量无法维系社会秩序。这就需要权力这种‘公共产品的介入。只有权力的介入，才能阻止部分人从破坏秩序中获取超额利益的行为，从而防止社会失序和解体。”⑦这是权力最基本的作用。在这个社会中，不同的社会共同体（各种非国家的社会组织）都应发挥其应有的作用，对某一领域社会秩序进行维护，例如律师协会维持律师执业的秩序，学校维持教育的秩序，国家共同体维持国家的发展秩序，国际共同体维持良好的国际秩序。endprint

防范和抗击各种自然灾害和社会灾害，保证人的生存和发展。当公民个体独自面对自然时，他的力量是弱小有限的。而对于各种自然和社会灾害，公权力则可以动员和集中社会力量预防它的发生或与之进行抗争，维持人的生存和发展。例如抗洪抢险、灾后重建、对于突发性疾病的防控等。一般情况下这些行为单靠一个或者几个人是不能实现的，需要公权力的力量组织共同体的成员共同去完成。

解决不同共同体之间，以及共同体成员之间的矛盾，保证其和谐相处。不同的共同体之间，以及共同体的成员之间都存在各种各样的利益矛盾，矛盾无处不在，无时不有。正确处理解决这些矛盾，保证其和谐相处，实现社会的可持续发展，就需要公权力的介入。例如国家共同体可以通过强制性手段，维护正当权益，惩罚侵害行为。对于国际共同体之间的矛盾，由国际公权力居间调节和斡旋，通过合法正当的途径解决问题。

公权力异化的原因

“公权力的异化是指权力的运行及结果与它的自身相背离。”⑧公权力的存在是人类生存和发展的需要，产生和发展都符合人类共同利益，其应发挥人类所期望的作用和积极意义。但是如果行使公权力的主体背离公权力的应然状态而损害共同体成员的合法利益时，权力就已发生了异化。笔者将原因归纳为以下几个方面：

公权力自身的性质和特征决定其可以发挥其应有的作用，也可能不发生此作用。虽然有学者主张公权力的服务性，但是不能否认公权力本身的公共性、权威性、强制性和相对独立性，而相对人则要服从于公权力。当公权力从共同体成员中脱离出来，独立运作时，由于缺乏共同体的监督，就会发生如下后果：一方面如果公权力是正当公正的行使，其发挥的作用就是积极的，对相对人而言是受益的；另一方面，如果公权力行使者利用职务的便利，为自己谋取私利，则会侵害到相对人的利益。因而权力是把双刃剑，当权力在行使过程中背离其最初的方向，极可能发生异化。

社会存在公与私的矛盾，当私人在履行公权力时，很可能致使公权力发生异化。亚里士多德在《政治学》一书中对人的本性做了分析，他认为人是有感情的，人不是天使，人除了理性之外还有感情和欲望，单凭人的统治易产生种种弊端。孟德斯鸠在《论法的精神》一书中将政体划分为三种：共和政体、君主政体和专制政体，认为各种政体都可能腐败、蜕化，以致这种政体不能继续在这个社会存在和维系。而导致这种政体腐败的原因就是因为该政体中的主导性群体的主导性精神、观念的腐败。由此可见人的本性中有私欲的存在，当贪婪进入人的心理之后，欲望便会改变行为的目标，因而当此人在行使公权力时就会导致权力的异化。

掌握公权力的人行使公权力的能力变弱变差，也会带来公权力异化的后果。毛泽东在中国共产党成立28周年前夕写成的《论人民民主专政》中有如下阐述：“党的二十八年是一个长时期，我们仅仅做了一件事，这就是取得了革命战争的基本胜利。我们熟习的东西有些快要闲起来了，我们不熟习的东西正在强迫我们去做，这就是困难。我们必须克服困难，我们必须学会自己不懂的东西。不懂就是不懂，不要装懂。不要摆官僚架子。钻进去，几个月，一年两年，三年五年，总可以学会的。”毛泽东的这段话充分说明，驾驭公权力的能力很重要。随着经济的发展和社会的进步，人们的需求越来越多，对政府的要求也越来越高，此时掌握公权力和行使公权力的人就应该不断地学习，提高驾驭权力地能力，不断适应社会的新需求。如果掌握公权力的人一旦不能有效的行使权力，自身不求进取，不懂装懂，并且摆出官僚作风，那么这种行为就会让权力异化。

形成对公权力的“迷信”，导致共同体缺乏对公权力进行监督。例如苏联的斯大林时代，斯大林模式比较成功地解决了在资本主义包围和战争威胁中，一个经济和文化落后国家如何很好地建设社会主义这个难度很大的课题，从而苏联的人民对斯大林掀起了个人崇拜的狂潮。美国的罗斯福总统，通过“罗斯福新政”，把美国人民从苦难和经济大萧条中拯救出来，赢得了美国人民的尊重和崇拜，并对罗斯福形成了狂热的个人崇拜。以上两个例子说明，当公权力行使者取得巨大成就时，极有可能引发共同体对公权力产生“迷信”，认为如果赋予其更多的权力，人们似乎会得到更多的幸福，从而失去对公权力进行监督。而缺乏监督的公权力往往容易进行权力寻租和权力滥用，从而侵害共同体的利益。

共同体成员的“从众”心理和“搭便车”的心理，导致主动放弃对公权力的监督。丹尼斯·缪勒在《公共选择理论》一书中就阐述了人的“搭便车”心理。虽然政府的存在纯粹是为了提供公共利益给广大民众，但有许多利益团体却有可能出于私利而进行游说活动，推动政府实行一些会带给他们利益、但却牺牲了广大民众的错误政策。“举例而言，制糖产业的游说者可能会游说政府补助他们的糖产品，或是施加贸易保护主义的政策，无论采用哪种方式，结果都会导致效率低落的经济生产。而这些效率低落的政策所带来的后果则必须由所有民众一同承担，也因此个人并不会特别注意到自己正蒙受其害。在另一方面，这些效率低落的政策所造福的只是一小群分享共同利益的团体，而这些团体也因此会继续进行游说以维持自己的利益。绝大多数的选民则由于理性的无知而忽略了这些政策的后果。”⑨

此外，有时共同体的成员为了一己私利，会主动放弃对公权力的监督，他们或者以冷漠的态度不关心公权力的行使过程，或者为了个人的利益主动向公权力行使者行贿，去腐化公权力，这样就会导致公权力的异化。

对公权力行使的保障机制和制约机制不完善，为公权力的异化提供条件。目前我国的很多法律都赋予了公权力合法性，然而由于公权力本身的公共性、权威性和强制性要求相对人要服从管理，如果不对公权力行使的程序进行规范，不对公权力进行监督，很可能导致公权力行使者成为“脱缰的野马”，进而侵害到相对人的合法权益。例如，目前我国的城管执法、城市房屋拆迁、行政许可和行政处罚等行政行为，部分执法者在行使公权力的过程中，不严格按照法定程序和规则进行执法，在执法的过程中与行政相对人发生各种冲突甚至是群体性事件。这些行为的发生与人类最初让渡自己的权利，形成公权力，期待公权力发挥其应有的作用保护私权这一最初的目的已经背离。一些执法者将自己不再定位为服务者，他们一旦获得了公权力，就滥用手中的权力，进行权力寻租，损害相对人的合法利益。因此在制度层面需要规范公权力行使的程序和方式，确立监督机制，将权力行使的信息进行公开，完善相对人的救济途径，保障公权力合法有效的行使，防止公权力的异化。

人类共同体基于自身发展的需要，让渡自己的一部分权利，进而形成公权力主体，其目的在于维持社会的相对稳定和良好的秩序，从而使每个个体获得生存和发展的机会，保障个体权利的实现。因而我们可以看出公权力在产生之初，本应要为人类个体服务。然而公权力在行使的过程中，往往并没有按照人们设想的轨迹进行运行，而是发生了异化，因而我们需要认真分析其异化的原因，并针对这些原因采取不同的措施，以保证公权力正确发挥其应有的作用。

（作者为北京大学法学院2013级访问学者、讲师）

【注释】

①[英]洛克：《政府论》（下篇），上海：商务印书馆，1964年，第11页、第12页。

②周振想：《法学大辞典》，北京：团结出版社，1994年，第203页。

③《新法律学辞典》，北京：中国政法大学出版社，1991年，第274页。

④熊文钊：《公法原理》，北京大学出版社，2009年，第23页。

⑤[法]狄骥：《公法的变迁》，北京：中国法制出版社，2010年，第52页。

⑥[英]休谟：《休谟政治论文选》，北京：商务印书馆，1993年，第23页。

⑦周永坤：《规范权力—权力的法理研究》，北京：法理出版社，2006年，第265页。

⑧王人博，程燎原：《法治论》，济南：山东人民出版社，1998年，第127页。

⑨[英]缪勒：《公共选择理论》（第三版），北京：中国社会科学出版社，2010年，第115页。

责编/张晓endprint