托底性民生保障的重要遵循——写在《社会救助暂行办法》颁布实施之际

本刊记者/耕 荒 大 鹏

托底性民生保障的重要遵循
——写在《社会救助暂行办法》颁布实施之际

本刊记者/耕 荒 大 鹏

2月21日，国务院发布第649号国务院令，正式公布《社会救助暂行办法》，自2014年5月1日起施行。

《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）是我国社会救助领域法制建设的一项重要成果，是我国建立健全保民生、促公平的托底性、基础性制度的一件大事，同时也是我国社会救助政策完善过程中迈向体系化、科学化、法制化的重要一步。在《办法》颁布施行之际，梳理社会救助的历史发展脉络，分析《办法》出台的相关背景，解读《办法》的意义与特点，展望未来社会救助制度的发展趋势，将有助于我们更好地认识《办法》的重要指导作用，更加全面地把握《办法》的内容精髓，更好地在工作实践中贯彻实施。

一、从互助慈善到社会救济：社会救助历史悠久

对贫困者施以援手、予以救济的做法，可以追溯到原始社会末期。研究者认为，这种互助慈善行为通常基于人类恻隐之心或者宗教信仰。可以说，救贫济困萌发于人类的良善之心，与宗教情怀、道德、伦理紧密相连。互助慈善是世界上最古老的社会保障形态。随着国家的诞生和发展，对贫困人群的救济成为一项国家职责。国家对救济事务的介入，丰富了救济的内容和形式。早在公元前1750年，巴比伦汉姆拉比国王发布的《公平法典》中就包括了要求人们在困难时互相帮助的条款。公元前500年，希腊语中意为“人类博爱行为”的慈善事业在希腊城邦国家里已经制度化。它鼓励公民为公益事业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服和其他物资。随着经济社会的发展，互助理念、施舍理念、公益理念也在社会救助发展史中逐步得到体现。

公私慈善、互助救济和临时性救济是从远古到近代社会救济的主要形态。从互助慈善发展到有国家介入的社会救济，其重要标志便是救济的制度化。从世界历史范围看，这一形态出现在近代资本主义萌芽时期。在16世纪的欧洲，由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业、救济贫民的国家济贫制度（Poor Relief by State）逐渐建立。1601年英国制定了济贫法案，后世称“伊丽莎白济贫法”（The Elizabeth Poor Law），它奠定了英国乃至欧美各国现代社会救助立法的基础，开创了用国家立法推动社会救济事业的先例。1832年，英国组织“济贫行政与实施调查委员会”，通过了新济贫法（The New Poor Law），进一步推进了社会救济事业的制度化。

我国的社会救济思想同样源远流长。慈悲济世的思想情怀一直伴随着中国历史进程。无论是民间的自发救济、互助救济、施舍救济，还是官方的开仓放粮、救灾备荒、赈灾济民、振穷恤贫，都是我国济贫制度的体现。历代王朝采取的种种保民、赈穷、恤贫的政策措施，其理论基础主要是儒家仁政学说。即孔子主张的“仁”，它要求统治者克制私欲，广施恩泽以让人民安居乐业，从而使社会秩序和谐。此外，西周以来的民本思想、佛家的慈悲观念、道家的生养保民思想等也对社会救济产生过重要影响。

近代以来，受西方社会思潮影响，社会救济在古代济贫制度的基础上得到新的发展。孙中山提出的“三民主义”成为整个国家建设、社会建设的主要指导方针，其中民权主义与民生主义是社会救济制度建设的主要指导思想。在立法方面，颁布了《社会救济法》《社会救济法实施细则》等法规；在机构建设方面，建立了一批救济院等救济设施。可以说，在借鉴西方社会救济经验基础上，具有中国传统特色的社会救济制度开始从传统向现代转变。

二、从社会救济到社会救助：观念与制度的重大变革

19世纪末，为了适应工业革命和稳定社会的需要，德国俾斯麦政府在英国济贫制度的基础上，创建了社会保险制度，并为欧美各国普遍采用。20世纪初，以“助人自助”为旗帜的社会工作在欧美各国流行，社会工作者在实践中创造的个案工作、团体工作和社区工作三大方法，使济贫事业发生了质的变化。“公共援助（Public Aid）”代替“济贫”概念。“公共援助”一词以后又衍生出“社会救助（Social Assistance）”，两者的涵义基本相同。在上世纪30年代遍及欧美各国的经济大萧条中，社会保险所扮演的角色还是不及社会救助来得重要。这是因为面对大量现实存在的贫困现象，能够将有限的资金有针对性地用到需求更为迫切的人身上的社会救助具有更大优势。例如英国政府面对300万失业大军，在1930年和1934年连续颁布了两个失业救助法，扩大对失业者的救助范围。在法国，主要依靠第一次世界大战前建立的范围广泛的社会救助网来渡过难关。美国著名的罗斯福新政，主要的社会保障措施是以工代赈，即组织大批失业工人修建公共工程，这是典型的社会救助手段。由此可见，无论社会发展到何种水平，社会救助或者说公共援助都是其他社会保障制度所无法替代的满足特殊群体需求的一种必要的保障制度。 二战结束后，西方发达国家把社会保险制度作为社会保障体系的主体，但依然存在边缘区域，社会救助仍有特定需求。英国在1966年将社会救助制度改称“补充津贴”，美国则制定补充收入保障项目代替部分社会救助制度。在20世纪70—80年代，西方世界的经济进入“滞胀”时期，贫困问题日益突出，社会救助制度的作用更加明显，负所得税制理论应运而生。所谓负所得税制理论主要指这样一种救助：“超过一定收入水平的家庭交给政府所得税”，“收入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付。负值和正值的税金，由国内税务局管理”，这种“不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收入”的现金转移支付制度，称为“负值所得税”。

总之，当今世界，市场经济国家都有一个普遍的社会救助（公共援助）制度，它的作用就是设置一道安全防线，确保每一个社会成员在因为各种原因陷入生存困境时，不至于陷入绝望。这对竞争激烈的市场经济社会的意义尤甚，可以说是维护社会稳定的最基本的社会措施之一。

新中国成立后，党和政府高度重视社会救济工作。在传统社会救济制度基础上进行了重大改革和推进。在国民经济恢复和社会主义改造时期（1949—1955年），面对数以千万计的民众遭受贫困、饥饿、瘟疫和死亡的威胁，开展了大规模的紧急救助。1950年4月，中央人民政府组织召开了中国人民救济代表会议，成立了中国人民救济总会，在财政异常困难情况下，拨出了大量物资和经费，对不同类型的困难群众给予不同的救济，使挣扎在死亡线上的人员有吃、有住，摆脱了死亡威胁。随着国家经济形势的好转，社会救济开始由突击性的紧急救济走上了常态化、规范化轨道。进入全面建设社会主义时期（1957—1977年），城市有劳动能力的人员在国营或集体单位就业，享受吃住、医疗方面的福利，形成了就业与保障一体化的单位保障制度。农村居民生老病死则主要由生产队负责。同时，国家还下拨大量救济款物救济农村贫困户，以弥补集体经济力量的不足。这时期，社会救济工作一项重要的创新发展是农村“五保”供养制度的建立。即对农村村民中无法定赡（扶）养人、无劳动能力、无生活来源的老人、残疾人和未成年人在吃、穿、住、医、葬和未成年人义务教育方面给予生活照料和物质帮助，该制度最早在1956年建立，被称为“农村集体福利制度”。直到改革开放前期（1978—1992年），农村贫困救济一直是社会救济工作的重点，1983年国务院第八次全国民政会议确定的救济方针为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。而城市社会救济工作则处于恢复和发展当中。总体看，这一时期的社会救济工作呈现出常态化、补充性和城乡分野的特点。

改革开放以后，社会救济工作开始进入新的发展时期。国家适时调整了城市农村社会救济政策和救济办法。社会救济工作更加规范完善，特别是陆续出台一批单项制度、法规。1994年颁布了《农村五保供养条例》，1999年颁布《城市居民最低生活保障条例》，2002年，国务院第十一次全国民政会议明确要求，社会救助工作要着力建立以救灾工作分级负责、救灾经费分级负担制度为基础，社会动员机制为补充，应急措施相配套的灾害救助体系；建立以城市居民最低生活保障和农村“五保”供养制度为基础，临时社会救济为补充，各项政策优惠相配套的社会救济体系；建立以经常性社会捐助制度为基础，临时帮困和送温暖活动为补充，社区服务相配套的社会互助体系。之后又在全国城乡开展医疗救助试点工作；改革城市流浪人口社会救助制度，颁布了《城市衣食无着流浪人口社会救助办法》。到2002年底，将所有符合条件的城市救助对象纳入最低生活保障范围，基本实现“应保尽保”。2007年，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，同年底，农村低保制度实现全国全面建制。到2010年底，已将所有符合条件的农村救助对象纳入最低生活保障范围，基本实现“应保尽保”。至此，在全国范围，已建立和实施了城市居民最低生活保障制度、救灾制度、农村五保供养制度、农村特困户救助制度和衣食无着的流浪人口社会救助制度以及医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等专项救助制度。随着社会救助单项制度的不断健全完善，各项制度之间衔接配套、整体效率发挥的问题提上了日程，社会救助由单项制度向制度体系发展，进入了制度体系建设的新阶段。可以说，20世纪90年代以来，随着保障和改善民生政策的大力推进，特别是随着城乡居民最低生活保障制度的全面实施，我国社会救助体系建设进入了政府全面主导的新阶段，确立了规范化、制度化的发展方向，在理念、制度、体系方面发生了根本性的变化。在理念上，从传统的恩赐型救济理念向现代的公民权利救助型理念转变，从“一般救济理念”、“生存保障理念”转向了“法定救助理念”、“生活保障理念”。这样的转变凸显了现代社会、法治国家的基本遵循：社会救助是政府的法定职责、公民的宪法权利。 在制度上，社会救助形式从临时性、随意式救济转向经常性、制度化救助；在体系上，社会救助内容从单一生活救助迈向多样化的综合救助，初步形成了以最低生活保障、农村五保供养、自然灾害救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助制度为支撑，以临时救助、社会帮扶为补充的城乡社会救助体系框架。以《社会救助暂行办法》的颁布为标志，社会救助实现了重大变革，完成了从社会救济到社会救助的根本性转型。

三、 社会救助法治化：回顾与展望

社会救助是社会保障安全网体系的“兜底线”，就其制度性质而言，它面向全体社会成员，是促进社会和谐发展的起点。只有实现有法可依，才能切实保护那些需要关注的困难群体。

从立法层面上说，社会救助的法治化进程实际上可以追溯至1994年。《社会救济法》先后列入八届、九届、十届全国人大常委会立法规划。2005年更名为《社会救助法》。2006年全国人大内司委介入立法工作并进行了相关调研。2008年民政部公布了《社会救助法（征求意见稿）》，列入十一届全国人大常委会立法规划。2009年11月和2010年11月，国务院常务会议先后两次审议，提出需要进一步论证。国务院法制办和民政部针对有关问题对草案作进一步修改后，列入2011年全国人大立法工作计划。2012年10月，民政部部长李立国在全国人大常委会上作了《国务院关于社会救助工作情况的报告》。在分组审议时，与会者提出，社会救助投入的资金巨大，没有立法问题很大。全国人大内司委强调要加快立法步伐，要求由国务院尽快提交全国人大常委会进行审议。2013年年中，《社会救助法》草案再次进行了修改。与旧版相比，新版中与城乡最低生活保障制度相配套的医疗救助、教育救助、住房救助等内容没有体现。10月30日，李克强总理主持召开国务院常务会议，讨论建立健全社会救助制度，明确提出要以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网。12月25日，李克强总理再次主持召开国务院常务会议，审议《社会救助暂行办法（草案）》，决定向社会公开征求意见。这意味着，拟议多年的《社会救助法》立法进程需要另辟蹊径，直至2014年2月21日国务院令第649号发布，最终以国务院行政法规形式出台《社会救助暂行办法》。

从拟议中的《社会救助法》到《社会救助暂行办法》出台，经过了长达20年的努力。这一方面表明《办法》的出台弥足珍贵，来之不易；另一方面也揭示出社会救助法制化过程的艰难复杂。第一，对社会救助法涵盖的内容存有分歧。在救助对象、救助范围、救助标准、救助内容、救助资源、救助方式等方面尚未完全达成共识，一时难以通过法律形式加以确定和规范，需要遵循立法规律，待条件相对成熟时才能加以立法。第二，整个社会救助事业处于发展当中。特别是一些专项救助制度如医疗救助、教育救助、住房救助等制度还在实践中探索，尚未成熟、定型，难以较快统一。囿于城乡二元体制，由于财产、收入来源、经营条件以及消费支出条件的不同，城乡救助标准和水平完全统一还有一个历史过程，一些具体的社会救助制度、政策需要较长时间来弥补长期形成的“城乡差别”。第三，管理体制和职能分工尚未真正理顺厘清。社会救助涉及民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等多个部门，部门之间有各自的职责、各自的工作重点，在救助方面，部门之间既有职责交叉、重叠现象，也存在有些具体救助工作难以归属的情况。另外由于“制度依赖”，各部门对自己所辖工作难以割舍。多种因素导致了社会救助工作“九龙治水”的局面，部门之间权责不清、职责不明，且过于强调部门利益；牵头社会救助工作的民政部门自身，其内设机构之间的职责分工也多有交叉。管理体制和职能分工尚未真正理顺厘清。

以法治方式建立健全社会救助体系，织牢保障困难群众基本生活的安全网，是《办法》遵循的重要思路，代表着社会救助的发展方向。对法治的强调，表明我们在贯彻实施《办法》，探索完善救助体系过程中，需要更加注重法治思维、更加强调法治方式、更加倚仗制度力量。

要坚持积极的救助取向。实现托底线、救急难、可持续的社会救助目标，坚持公平公正原则是一个重要方面。在当前城乡发展存在差距的现实情况下，坚持城乡统筹的推进理念，努力实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平，在逐步缩小城乡救助标准和补助水平的基础上实现城乡统一。要坚持积极的救助取向，将社会政策看作生产力要素，看作社会投资，注重“上游干预”，注重社会资本积累。使受助者享有必要的尊严，能借助外力实现“自助自立”和融入社会；要加强救助者与受助者之间的良性互动；要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争力提高的服务项目。

要把完善制度、健全机制摆上重要位置。制度建设是体系完善的基础，机制健全是体系运行的关键。贯彻落实《办法》，需要把加强顶层设计和鼓励基层创新结合起来。要用法治的方式将《办法》已有的明确规定加以严格落实，做到依法救助；对于《办法》中的原则性规定，需要鼓励基层在实践中积极探索，进一步规范完善。例如临时救助是社会救助体系建设中的薄弱环节，需要总结实践经验，完善相关政策，科学规范具体事项、对象范围、审核审批程序、评议公示、救助标准、经费筹措和资金使用管理等内容，抓紧建章立制，全面实施。医疗救助制度仍需要在救助对象、救助程序、目录范围、制度衔接等方面积极探索，创新救助模式，不断提高重特大疾病医疗救助水平。 在机制建设上，需要抓紧推动建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的工作协调机制，并切实发挥作用，以解决制度“碎片化”和衔接不紧密问题；需要抓紧全面建立居民家庭经济状况核对机制，解决救助对象认定手段不完备、信息化水平低等问题。

要拓宽社会力量参与社会救助的渠道。《办法》明确国家鼓励社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助；明确社会力量参与社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；规定政府可以将社会救助中的具体服务事项，向社会力量购买服务等。这些规定，不仅有利于加强社会救助的力量，也有助于政府与社会形成良性互动。社会救助实践表明，社会组织在获取特定资源、改进资源传递效率、促进社会融合、提供个性化服务方面具有特殊优势。需要在《办法》规定的框架内制定具体的政策措施，畅通社会组织参与救助的机制和渠道，为其积极、自主、有效开展工作提供保障。政府与社会力量间的合作同样也可能产生寻租行为，因此需要有效的监管，以及程序设计的公平和透明。

要着力提升社会救助专业化水平。社会救助实际上有着社会照顾、社会规制、助人自助、社会公正、社会融合等多重目标。同时在救助过程中，涉及救助需求的测定、标准的调整、程序的设计和个性化服务的提供。这些要求相应的专业知识和较高的专业技能，因此需要对社会救助工作进行合理的分工，将救助行政管理工作和专业化社会工作区分开来。一方面加强对行政管理人员的专业培训，另一方面需要采取政府扶持以及购买服务方式将专业性社会工作委托给社会组织和社会工作者。

一般来说，社会救助制度、体系法治程度越高，宪法规定的公民获得物质帮助权利的实现和救济就越有保障；同样，社会救助法律体系越完善，行政权力运行必将越规范，政府就更加能够依法行政，社会救助工作就更加高效、务实和透明，全社会的公平正义就更能得以实现和维持。我们有理由相信，随着《办法》的贯彻落实，随着各项救助制度的建立实施，随着社会救助体系的逐步完善，社会救助法治化进程将逐步加快，《办法》上升为法律将为期不远。