美、日、俄军民融合主要做法分析及启示

陈金涛 李亚文

摘 要：一直以来，世界各主要国家都对如何实现军民融合进行了有益的探索。因此，分析了美、日、俄三国为实现军民融合采取的主要策略，以及三国为实现军民融合在机制、法令制度、国防科技生产三方面的做法。在机制设计上，为实现军民融合进行监督管理机构的设置；在制度规定上，为协调国防建设与经济社会发展建立了相应的法律法规；在国防科技与生产上，实现军民两用技术通用化和鼓励民用企业参与武器装备的科研生产。由此，总结了美、日、俄三国的做法对我国军民融合的启示。

关键词：军民一体化；寓军于民；军转民；军民两用技术

中图分类号：E0-054 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）08-0247-02

冷战结束之后，世界大多数的国家纷纷开始调整自己国家的安全策略，世界各国均致力于实现军队的信息化和现代化，在保证经济发展的同时，兼顾国防实力的强大。同时，实现国防和国力的双赢是世界各国的共同追求的目标，军民融合式战略的提出满足了实现国防和国力双赢的目的。关于军民融合的定义更是仁者见仁智者见智，而美国国会技术评估局把军民融合定义为：把国防科技的工业基础同更强大的民用科技的工业基础整合起来，最终形成一个统一成熟的国家科技工业基础的过程。在军民融合的模式下，国防建设与民用经济在科技、生产设备等许多方面实现渗透，互相促进，形成一个整体优势互补的强大有力的一个经济整体。

众所周知，国防建设与经济建设的协调发展问题已经成为决定一个国家整体的经济发展的关键问题，这个问题在我国也同样的存在，并且是我国当下急需解决的热点问题。在国防建设和军队现代化的建设中，必须坚持并落实科学发展观，走军寓军于民的路线，做好国防和军队的现代化建设，使国防和军队的建设深深地融入现代经济的发展体系之中。为了实现军民融合，促进国家整体实力的增长，世界各主要国家依据各自不同的国情和国际环境采取了不同的措施。本文主要以美国、日本、俄罗斯为范本，来研究美日俄三国军民融合的主要做法，及其对我国军民融合的启示。

一、美、日、俄三国的主要做法

各国在推行军民融合时均根据各国的不同国情，采取不同了的方针策略。美国为推进军民融合采取了“军民一体化”式的发展模式。美国“军民一体化”的最终目的在于实现国防建设和经济建设的良性互动式发展。美国对军方、军工企业以及军工部门进行了调整改革，鼓励军政部门积极的和企业间合作。通过一系列的努力美国期待着能够开启军工产业和民用企业在技术和资源上的双向转移之门。为了实现军民一体化，美国出台了一系列的积极的政策措施，包括在机制体制上的规划，鼓励发展军民两用技术，构建军民一体化的创新型科技产业链等等。这些措施为美国军民融合的顺利发展起到了极大的推进作用。

冷战结束之后，世界各国都努力寻求寓军于民式的军工发展形式。日本军工行业的发展表现出典型寓军于民的特色。日本是世界经济大国，拥有雄厚的工业基础，且技术先进，尤其是高新技术更是获得迅猛的发展。二战结束后，作为战败方的日本，其军力的发展受到了种种限制。由此，日本的军民融合采取了“以军掩民、先军后民、寓军于民”的模式，把发展国防科技以及武器装备的重任主要委托给了民用企业，使民用企业拥有能够生产军事产品的能力，为日本构建强大的军事体系奠定物质基础。

俄罗斯推行军民融合的重要手段是促进军工转产，并且出台了一系列的法律法规确定了实现军民融合的战略规则。前苏联为俄罗斯造就了庞大完整的国防科技体系，国防科技在计划经济的体制下有优先发展的特权与优惠，因此国防科技工业遥遥领先民用工业科技。也由此，根据俄罗斯的国情，军转民的发展模式更能帮助解除国防科技的经费不足等一系列问题。

虽然各国实现军民融合的策略各有不同，但他们为推进军民融合选取的着手点却有着共同之处。

（一）机制体制的改革

为了促进军民一体化的顺利进行，美国在体制的设置上做了很大的努力。国会、总统科技政策局和国家科学技术委员会是军民融合的高级决策机构。这些机构统一布筹军民一体化的发展，主要通过颁布法律法规来督进相关的政策战略的执行实施。为了提高军政部门的协同性，美国采用了跨部门联合协同机制。美国国防部还成立了“技术转移办公室”，它是实现军民两用技术尽可能全面转移的协调管理机构。该部门的成立主要是为了保证军民两用技术的发展，实现军民两用技术双向转移。美国还设立有专职机构负责军民融合的科技计划。其机构设置主要有国防部技术转移办公室、国防高级研究计划局等。由这些机构对军民融合的科技计划实行负责管理，切实保证军民融合具体落实到实处。

日本在实现军民融合的过程中表现为管理体制的高度集中，其决策运行机制是军、政、民相互结合，国防事务由其总理大臣掌管，凡是关于武器装备的计划规划以及重大项目均有总理大臣亲自批审。军民融合相关的发展战略由总理担任主席的国防会议主持最终的决策和审批。武器装备的采购和发展计划的监督及执行由防卫厅长官负责。防卫厅技术研究本部是日本唯一的一个军方科研中心，同时也是日本的国防科研管理机构。采购合同本部是唯一一个负责自卫队采购工作的部门。

而俄罗斯则设有国家安全委员会，其最高协调机构就是实体化的“国家安全委员会”。国家安全委员会是常设机构，有自己的专职人员，既有决策功能，也有落实决策的能力。

（二）在制度规定上

美国积极鼓励把民用企业的产品和技术运用到国防建设上，鼓励国防建设和经济建设在科技基础上的资源共享和结合，把实现国家科技工业基础的无缝化作为实现军民融合的一个重要阶段。美国国会通过了《国防授权法》、《联邦采办改革法》等一系列重要的政策和法案。依据美国国会的政策和法案，美国国防部相继出台了《采办改革：变革的命令》和《两用技术：一种为获得经济上能承受得起的前沿技术的国防战略》，此外还有一系列其他的文件盒政策来协助推进军民融合。

1970年，日本通过《国防装备和生产基本政策》的颁布，将“寓军于民”的基本战略思想以法律形式固定下来，为自国的军工生产确定了基本方针。日本政府管理执行管理军工产业生产的机构是通产省，通产省是文官制度在军工品生产和管理行业的延伸。《装备制造法》由通产省颁布，规定：凡是从事修理或者装备制造的企业均需通产省许可。同时通产省能过协调管理军工生产，有力的促进了民用和军用技术之间的相互渗透和转移，是寓军于民发展战略的强有力的制度性保障。

俄罗斯走“军转民”式的军民融合的路线，且每一时期的战略原则都以法律形式做出规定。1990年，俄罗斯颁布法律法规确定了军转民式的战略原则；1996年，针对1995—1997年期间的国防工业的转产做出了详尽规划，并制订了“国防工业转产专项计划”；1998年，俄罗斯通过《俄罗斯国防工业军转民法》，用法律形式明确了军转民的资金来源及相关工作原则等等。

（三）大力推进军民两用技术发展

美国在《国防转轨战略》等一系列战略规划中明确提出要把实现国防工业的军民融合作为军民融合的阶段目标，为了实现这一目标，美国相继出台了详细的战略部署及配套的实施计划。在对军民融合战略具体的部署的过程当中，美国始终把军民融合的基点指定为军民俩用技术的发展，美国不仅在军民融合具体战略部署中确立了军民两用技术重要的核心地位，而且强调了促进军民两用技术长久快速发展的关键行。为了促进军民两用技术取得发展，美国采取了一系列的措施。比如，将国家实验的一部分交由民间企业来执行管理；积极研究军转民技术，鼓励为军转民技术进行投资，提供有关民用研究需要的经费，为了尽可能的降低成本，在国家允许的保密要求范围之内，可以传授给民用性质的企业和地方政府一些符合保密规定的国防部的一些科技情报和技术。积极实现国防、民用科技在资源上的共享，最终努力使军民两用型技术实现通用化，实现国防建设和经济建设良性的互动式发展。

日本也非常重视军民两用技术的发展。日本防卫当局敏锐的发现了发展军民两用技术的价值，防卫当局研究认为，军民两用技术有利于降低国家的投资风险，而且能显著得到减少武器装备的成本，同时还有利于军工企业的稳固发展。为了实现军民两用技术的通用化，政府分别对军工企业和民间企业两方面入手。对于军工企业，政府积极鼓励并且不断扩大民用和军民两用技术的研发和采购；对于民间企业，日本防卫当局制定有力的政策鼓励民间企业积极参与军民两用技术的开发，在资金上也给予民用企业大力的支持。对于可以生产军工产品的中小型民间企业，日本政府持以鼓励态度，出台了很多积极的优惠政策，并且提供适当的财政补助，来鼓励这些中小型民间企业去参与和承担军工产品的科研生产。

俄罗斯政府同样非常的重视军民两用技术的发展，“以军促民”是俄罗斯政府长久以来坚持奉行的国防发展战略，强调在国家承受能力许可的基本情况下，积极努力地推动国防科学技术的发展，尤其是军民两用技术的发展。苏联的解体使俄罗斯政府清醒的意识到国防军工科研成果转化并运用到民用产品生产上的可行性及必要性。“军转民”的国防策略，使俄罗斯的军事科技取得了举世瞩目的成就。在“军转民”策略的大力实施下，俄罗斯政府完全做到了使用军工技术的优势有效地提高了民用产品的生产质量和竞争力。同时，俄罗斯政府加大军民两用技术的开发。军民两用技术的使用推进了军工企业结构改革的步伐，军民两用技术的开发及利用也有效地缓和了军事工业所面临的经费不足等一系列尖锐的问题，逐步实现军工企业向国民经济靠拢并最终使二者实现连接的目的，使国防工业成为能为国民经济提供可供使用的成熟技术的源泉，使国防工业成为积极推动国民经济发展的有效力量之一。

二、对我国的启示

首先，为了实现军民融合式的发展方式，建立宏观的管理机构和相对应的积极鼓励政策是必须的。由于体制的约束，我国政府长期以来对军工业采用的计划管理模式，没有能够实现军工业市场主体的地位，也没能够帮助打破军工业的封闭格局。然而，仅仅靠军工企业本身是无法实现体制上的突破和革新。这就需要国家出台相应的积极的政策鼓励支持。因此，我国可以部分借鉴美国的一些好的做法，将军民一体化的具体事务，比如，沟通机制、鼓励政策、体制更新等等，交由相应的职能部门统筹管理。这样统一领导，能有效避免不同部门之间信息的不对称和效率的差异对建设进程的影响。

其次，由政府大力引导和管理，推进军民两用技术的发展，形成开放创新型军工产业链。高校资源是社会的重要资源，但是由于我国的军民分割的体制的制约，尽管我国有很多有实力的高校都很乐意参加到军民产品的研发生产当中，但是在现行的体制下还不能够充分地利用我国的高校资源为国防建设服务。也由于可利用的信息方面的不对称，很可能造成军民两方的重复投资，形成资源浪费。这种影响对民用企业也是一样。因此，我国应该努力建立起一种有效的沟通机制保证各部门之间形成一个有机整体，能够有效联络。加强军工科研所和高校、企业的合作，充分利用资源，充分开发利用军工行业的技术和能力。由于一些小企业自身研发能力有限，缺少强固的实力参与军民两用技术的研发项目。对此，我国可以借鉴美国对于一些小企业的做法，有高层专职管理机构制定并监督实施执行小型企业创新规划和技术转移规划。

再次，建立起有助于军民融合的统一规范、标准。当前，我国军用和民用的标准是两套完全不同的体系，这不仅对武器装备现代化产生了影响，而且阻挡了军民融合前进的脚步，是实现军民融合的一个技术壁垒。为了消除标准不同带来的障碍，一是要不断完善军用的体系标准。坚持把实现标准化建设视为实现军民融合的首要切入点，把着手点着重放在军用标准的创新上，不断推进军事规范的标准化改革，对过去军用的规范标准实行审查考核，在对军用标准创新的同时，也要对原有标注去其糟粕留其精华，逐步实现军用规范体系的标准化建设。二是统一可用于军民两用技术的标准。为了构建统一的军民两用技术标准，要对军用技术标准和民用技术标准实行统一规划，选择可以满足军事需要的民用标准，在达到军事要求的条件下，尽量限制军事标准的使用，并加强完善民用标准，加大军用品和民用品的通用化和标准化程度。

[责任编辑 柯 黎]