城市公共安全服务供给的基本机制及其整合——以城市社会治安服务为例

侯 雷

（中共吉林省委党校公共管理教研部，吉林长春130012）

城市公共安全服务供给的基本机制及其整合
——以城市社会治安服务为例

侯 雷

（中共吉林省委党校公共管理教研部，吉林长春130012）

公共安全是人类的基本需求之一。转型时期我国城市社会公众对于公共安全的需求在不断增加，而且出现了各种多样性的需求类型，这对政府单一供给机制造成了很大的挑战。由于安全服务物品属性上的差异，应当由不同类型主体参与供给，实现不同供给机制间的整合。就我国当前而言，以城市社区为单位，在利用治安综合治理体系的基础上，构建多元合作的供给机制，将是实现城市社会安定和谐的必然出路。

城市；公共安全；社会治安；供给机制；社区

一、城市公共安全服务供给问题的提出

安全需求是人类生存与发展的最基本需求之一。但是正如哈佛大学人类学家凯博文所指出的：“灾难是人类生活的常态”［1］。现实世界中存在着各种威胁公众安全的因素，特别是在城市社会发展的过程中，由于城市相较于乡村地区而言生产生活上的聚集性以及城市化过程中的各种潜在矛盾因素，导致城市特别是大城市往往成为危机中心。因此，如何构建有效的体制机制来实现城市公共安全环境的营造，已经成为影响未来我国城市地区乃至整个国家经济社会稳定发展的重要因素。现实生活中，由于各种违法、犯罪活动导致的对于社会公众人身生命以及财产安全等造成威胁的社会治安问题，是长期以来较为突出的社会问题之一，也是影响城市公共安全的主要因素。有鉴于此，本文将以社会治安问题为考察对象，来探讨我国城市公共安全的供给问题。

城市公共安全本质上是一种公共物品。向城市居民提供公共安全服务，营造出一个安全有序的社会环境是政府的一项基本职责。以公安机关为代表的部门是承担治安管理职能的政府机构，也是长期以来我国维护城市安全的核心主体。然而，当前时期在城市公共安全服务的需求与供给上却存在着如下两方面矛盾：（1）城市公共安全服务需求的快速增长与有效供给不足之间的矛盾。当前时期威胁城市安全的因素在不断增多，居民对社会安全服务有着巨大的需求空间；而以公安机关为主体所提供的公共安全服务总量却远远不能满足社会需求。例如以社会人口警察配置比例来看，有研究指出我国只有20‰左右，几乎是世界最低的水平，西方国家一般则为35‰左右。当出现危害治安事件时，常常出现警力不足现象［2］。（2）城市公共安全服务供给的单一性与社会需求的多样性之间的矛盾。通过警察等政府主体对各种违法犯罪案件的侦查、处理以及日常性的巡逻、监控等方式所提供的公共安全服务是最基本的服务类型，这也是传统上我国政府所提供的主要服务类型。但是，随着经济社会的发展，出现了一些其他类型的社会安全服务需求，例如一些公司企业对于自身单位内部的保卫需求、一些私人性质的庆典活动对于治安以及秩序维护上的需求、一些城市小区对于物业安全管理的需求、甚至诸如明星、富豪对于个人人身安全的经常性保卫需求等等。这些需求构成了当前时期公众特别是某些特殊公众群体对于城市安全的新要求，但是传统的政府机构却没有承担此类服务的供给职责。

本文认为，上述供需矛盾的出现，既有政府主体自身的原因（如自身职责落实不到位），更重要的则是非政府主体在我国城市治安服务供给中的作用过于薄弱所导致。在这种情况下，探讨如何完善城市公共安全服务的供给机制，构建符合我国国情的、多元主体共同参与的供给模式，更好地满足社会公众不断变化的社会安全需求，显得意义重大。

二、城市安全服务的物品属性分析

将城市安全作为一项“物品”或“服务”来分析其供给问题，首要的是弄清楚社会安全自身的物品（或服务）属性。一般而言，公共经济学从某类物品或服务是否具有竞争性和排他性以及所具有的竞争性、排他性的程度不同，将各种物品划分为私人物品、公共物品以及介于二者属性之间的混合物品等不同类型。相应地，城市安全领域中也存在纯公共安全服务、纯私人安全服务以及混合安全服务等主要类型。

其一，如果某类物品或服务具有典型的非竞争性和非排他性，则属于公共物品。在社会安全领域中，国防服务以及各种一般性的对违法犯罪活动的预防、侦破与各种日常性安全巡逻等治安防范活动，都属于典型的公共物品／服务范畴。对于这类纯公共安全服务而言，它们一般由政府作为主要的供给主体。而且由于这些领域直接关涉国家社会秩序的稳定，是国家政治统治与社会管理职能的直接体现，因此政府部门往往倾向于“垄断”该类物品／服务的供给。

其二，如果某类物品或服务具有典型的竞争性和排他性，则属于私人物品。在城市安全领域中，以保护某些个人或私人群体、私人组织人身生命或财产安全为直接目的的安全服务，属于私人安全服务的范畴。例如，一些公司企业对于单位内部各种财产安全的保卫需求，由于对其提供安全保卫的收益完全由该私人组织来享有，不会对社会公众产生“溢出”效果，因此提供此类安全保卫所耗费的成本主要由该私人组织来承担。在我国计划经济体制下，由于几乎不存在完全私有性质的组织单位，因此这种纯私人安全服务领域的范围十分有限。但是随着改革开放的持续推进，多种所有制组织形式的出现，社会公众的“私人领域”也开始形成，从而逐渐出现了私人安全保卫的需求。相应地，也出现了一些市场主体来提供这些私人安全保卫服务。从1984年我国第一家保安服务公司在深圳成立到今天，我国的保安服务市场获得了较快速的发展。据统计，截止到2006年，我国有1 400多家经公安机关批准的保安服务公司，从业人员30多万［3］，这在一定程度上满足了社会私人安全服务的需求。

其三，如果某类物品只具有部分程度的竞争性／非竞争性或排他性／非排他性，则属于混合物品。事实上，由于纯公共物品和纯私人物品都是需要严格满足限定条件的“理想”类型，在实际社会中很难找到完全符合的例子。真实存在的各种物品或服务更多地属于混合物品类型，只是程度有所不同。在社会安全服务领域中，存在某些安全服务由特定区域内的社会成员共同消费、共同享有，而且实现排他的成本或技术并不太高，一般属于此类混合安全服务。例如，城市小区内部的安全防卫、事业单位内部的安全保卫、沿街商户为提高安全防卫能力共同出资聘请保安公司提供日常巡逻服务等。对于此类服务，由于受益主体一般是多个主体或组织，在受益者内部体现的是公共物品属性，但对于受益者外部的社会其他群体或组织而言，则体现为私人物品属性。对于此类社会安全服务的供给，可以通过受益主体间的合作方式来实现，其服务供给成本则由受益者共同分担。

三、城市公共安全服务供给的基本机制及其比较

对城市公共安全服务属性的划分是分析其供给机制问题的逻辑前提。所谓某类公共服务的供给机制，是指公共服务“供应和生产的方式方法及其有效运行的制度体系”［4］，主要包括公共服务供给中的主体参与机制、供给决策机制、资金筹集机制以及激励约束机制等。一般而言，根据服务供给过程中主导者“身份”的不同，公共服务供给机制可以划分为政府主导机制、市场主导机制、社会主导（志愿性供给）机制等三种类型。三种供给机制在具体的社会安全服务供给方式上存在许多差异之处（见表1）。

表1 公共服务供给机制及其社会安全服务供给方式

如前所述，由于与违法犯罪行为相关联的社会治安服务领域的特殊性，它一般被视为纯粹的国家暴力领域［5］，往往由政府主导进行供给。在政府主导机制下，社会治安服务由政府部门（以公安机关为主）直接“生产”，关于生产数量与种类的决策则属于公共决策（公共选择）的范畴。在资金筹集上，以税收为主要来源的财政资金是政府供给的主要筹资途径，服务供给的绩效则主要依靠政府内部的考核标准进行衡量。这种政府主导一方面是出于国家与社会总体安全的考虑，另一方面是由于纯公共安全服务由政府主导供给有助于实现社会公众的平等受益。例如，某些治安服务如果由市场主体进行供给的话，那些低收入者可能由于缺乏支付能力而无法保障自身的安全。但是，政府自身并非“全知全能者”，它往往无法准确掌握公共安全物品／服务的需求信息。此外，政府部门自身的低效率乃至因“自利性”而导致的腐败等问题使得政府“垄断”供给存在许多弊端。

就现实来看，许多具有公共物品特征的物品或服务，事实上也在通过私人主体进行着供给，而且从供给的效果来看，往往能够体现出政府主体所难以实现的效率与公平等目标诉求。这种情况即为20世纪80年代以来西方国家出现的公共事务领域的“民营化”浪潮。美国学者萨瓦斯的分析指出治安虽然属于较为典型的集体物品，但是由于服务“供给”与“生产”的区分，在事实上是可以通过市场、契约等多元方式来供给的［6］。此即公共安全服务供给中的市场主导机制，它主要是借鉴市场化的运作模式，将价格与竞争机制引入公共安全服务领域，以改善政府主导供给下服务供给类型单一且效率低下的不足。从主体上看，市场中提供治安服务的主要是各类保安公司，它们作为典型的企业采取的是基于价格信号的公司决策方式。某些私人安全服务的需求者通过付费购买的方式获得自身的安全保障。尽管作为市场主体而运作，保安公司的行为规范除了接受市场规范与社会监督外，还必须接受政府公安机关的审批与监管。公共安全的市场供给现象主要存在于西方一些国家。著名新制度经济学者埃莉诺·奥斯特罗姆等人的《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》一书，详细考察了美国都市警察服务的供给模式，研究发现包括无线电通讯、入警培训、犯罪实验室建设等辅助服务则多是通过市场机制来供给的。该书得出的结论“并不是所有的服务接受者都会为自己生产服务，一些会通过契约得到其他机构的服务”［7］对于社会公共安全服务供给的研究具有重要借鉴意义。然而，市场主导的供给机制在具有效率上的优势同时，也存在许多“市场失灵”下的固有缺陷，例如对利润的过分追求容易导致对低收入群体安全需求的忽视，也容易导致安全服务集中于经济发达地区而偏远落后地区供给不足的现象。

除了政府与市场机制外，社会志愿性机制也在现实公共安全服务供给中发挥着重要作用。在城市街道分割所形成的居民生活单元中，一些邻里家庭可能会通过协商共同来对该街道单元的治安环境进行巡逻防范。此外，某些具有热心的个人或慈善组织也会在治安环境的营造中无偿贡献自己的力量，他们的公共安全供给行为既不是出于法定的责任，也不是出于利益的追求，而主要是基于个人的价值偏好或公共精神。这种社会主导的志愿性供给有助于营造良好的社会风尚，但是难以实现大范围、持续性的公共安全供给。而且在我国公民社会发育迟缓的情况下，也不可能期待这种供给机制自身能够实现社会安全服务的有效供给。

综上可见，任何单一的供给机制总是存在各种缺陷与不足。在这种情况下，倡导实现各类主体参与下的多元（合作）供给机制成为当前公共服务供给领域中的必然选择。就我国而言，上世纪80年代以来所实施的社会治安综合治理防控体系建设事实上就具备了多元参与供给的“雏形”，它的基本思路是：发动和依靠人民群众维护社会治安，要求各级人民政府动员和组织城镇居民和农村居民以及机关、团体、企业和事业单位的职工、学生，建立群众性的自防自治的治安保卫组织，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动，形成群防群治网络。然而，在现有的制度框架下，政府部门仍然占据着绝对的主导地位，其他类型主体的参与不仅范围有限，而且参与的广度、深度、领域以及具体方式都受到较大约束。同时，尽管90年代以来，以保安公司为代表的私人安全服务供给组织在不断发展，但是由于缺乏有效的激励与发展空间，其在城市公共安全服务供给中的“辅助”角色仍十分有限。这种非政府供给机制“参与”上的“薄弱”问题导致现实中的治安服务供给难以满足社会真实需求。

四、走向社区：城市公共安全服务供给机制的一种整合途径

社会公共安全服务的供给既需要一定的组织载体，也需要确定明确的服务供给范围。这种供给范围，表面上是指安全服务所供给的地域范围，实际上是指安全服务的受益范围。易言之，由于具有公共物品属性的安全服务总是具有一定的受益“溢出性”，所有直接或间接的受益主体所构成的范围即为该公共服务的供给范围。在我国，由于传统以来的社会安全服务均由政府主导供给，所以它所指向的服务供给范围是整个国家或整个社会。这种范围上的高度囊括性，一方面不容易确定具体的服务需求总量，另一方面也难以兼顾不同地域、不同群体服务需求类型上的差异，因而体现出各种局限性或弊端。而在当前时期，随着我国基层社会的发展，特别是城市居民自治的广泛开展，以各个居民小区为代表的“社区”成为当前我国城市的基本构成单元。这为新时期下以基层社会需求为着眼点进行安全服务的供给提供了可能。本文认为，在城市公共安全服务的供给中，以社区为基本单位，着眼于基层群众基本的安全需求，并发挥多元社会主体的主动性、积极性，将是未来时期我国城市安全服务供给机制构建的基本前景与出路。

事实上，我国长期以来所实施的社会治安综合治理模式，在形式上已经较为类似西方国家80年代后兴起的“社区警务”、“社区安全”等改革实践。由于在治安服务供给方式上类似于西方的现代社区警务模式，因而它也被国外专家学者称赞为“开社区警务发展战略之先河”的创举［8］。一般而言，西方社区警务强调的是通过社区的全面治理来促进整个社区的安全实现。社区警务的基本特征是以有效地预防和减少犯罪作为警务工作的最终目标，强调警察部门与社区居民的互动，共同发现和解决社区所关注的安全问题，依靠社会公众力量来抑制犯罪，使警务工作实现由被动型向主动型转变、由打击型向防范型转变、由管理型向服务型转变，最终实现社会安全的良性循环［9］。作为一种新的警务理念与战略方式，社区警务在不同的国家甚至不同的社区均有不同的操作机制模式。国际上也没有统一的、明确的社区警务内容规范。它的具体实施，要受到具体国家、地区的法律制度框架、政府政策导向、公安机关组织体制以及社区内部具体的自然、人文特征、社区治安状况以及社区建设与发展规范等的制约。

就我国而言，当前城市社区治安服务供给中的主体主要包括：（1）城市党委政府及其职能部门如公安机关（派出所）以及城市各辖区或街道层级的社会综合治理委员会；（2）居委会即城市基层群众自治组织；（3）小区物业公司，它是住房商品化后的产物，所提供的物业服务中包括小区内部的治安保卫服务；（4）社区居民志愿性组织及其安全防卫行动，例如当前我国许多小区内部由居民所自愿成立的社区巡逻队；（5）其他社会性“辅警”角色，例如治安联防队、治安协勤员等，他们或者由政府部门向社会公开招聘，或者在政府部门的组织、号召下自愿成立。

在供给主体上来看，基于社区的城市治安服务供给，需要充分发挥上述多元主体的协同性作用。而且在主体参与过程中，上述多元主体可以大致保持一种相对“平等”的地位。在这一点上，社区治安服务与全国性或较大区域性的治安服务供给不同，在后者中必须由政府主体发挥主导作用，这是由治安服务的“国家暴力”特殊性决定的。但是在社区范围内，供给过程中的“组织者”或“协调者”可以由非政府主体来担任，例如社区居委会。这样有利于改善政府主导下的“刚性”色彩，更容易吸引其他市场或社会主体的参与，使他们能够在一种更为宽松的氛围下进行沟通与协作。

在供给决策问题上，基于社区的城市治安服务供给决策既不属于完全意义上的集体选择，也不同于价格机制下的分散决策，而是多元主体之间在充分参与、平等对话、反复协商的基础上所达成的“共识”型决策。这种“共识”的基础仍然是包括社区居民在内的所有利益相关者的个别需求信息的聚合。但是与公共决策只考虑“多数人”的偏好不同，共识决策不会舍弃“少数人”的利益。在社区相对狭小的范围内，任何个人对供给决策结果的不满都可以便利地表达出来，并与其他主体进行反复协商。也正是由于社区内治安服务需求者数量相对有限，相关供给主体可以较为便利地获知社区内居民在安全服务种类与数量上的准确需求信息。

在社区治安服务供给资金的筹集上，政府财政需要进行一定的补助，比如连接各个社区的城市街道主要路口上的摄像头等侦测设备的费用，因为此类物品效益的社会“外溢性”较为突出，而社区内部主体一般不会主动供给。而社区内部的治安服务供给费用，可以主要依靠社区居民集资的方式获得。针对某些类型的治安服务（例如社区内某些居民的个人人身安全保卫），也可以通过市场化运作的方式，通过收费（使用者付费）的方式筹集相关资金。除此之外，社区居民通过自愿或“轮流”的方式无偿提供的诸如夜间巡逻等服务也是重要的补充方式。

此外，就社区安全服务供给过程中的激励约束机制而言，需要同时发挥政府监管、行业规范约束、社会监督与个人道德自律等多方面的作用。其中需要特别强调政府公安机关的监管责任不能缺失。即便是政府主体没有直接参与到社区治安服务的真实供给中，它也需要对其他主体的供给行为进行全程性指导与监督，防止某些主体的“失范”行为对社区乃至整个社会治安状况的不良影响。除了政府监管的重要性之外，由于社区服务供给很大程度上是依靠“邻里”间的互助方式，因此社会道德规范将发挥更为有效的激励与约束作用。这也是基于社区的治安服务供给相较于政府或市场单一主导供给机制的重要优势之一。

当前来看，基于社区的公共安全供给在我国一些地方已经开始进行尝试，例如一些城市中“社区综合治理委员会”体制的出现。我国传统的社会治安综合治理委员会，一般都具有较大的区域管辖性，尚未下沉到社区这一微观社会单元。但是近年来，北京、青岛等城市相继在社区成立了社区“综治委”，成为社区内部对各种类型的安全服务供给主体进行协调的组织机构，有效地发挥了资源整合与行动规划等重要功能。就实践开展效果来看，在各地的“平安社区”创建活动中，随着社区居民安全防范知识的普及以及各种社区安全防范措施的落实，许多社区的安全状况的确获得了较大程度的改善，获得了较多社会好评。

需要指出的是，尽管我国近些年来某些城市的社区警务或社区安全建设意味着社区作为一种相对独立的力量参与到了城市公共安全的供给之中，但是这种参与的组织和制度载体，并非完全来自于公民社会的独立发展，而依然来自于政府部门主导下的社会治安综合治理体制。也即，当前我国的社区安全体制建设，仍然是以党政核心部门及其指导方针为依托，注意与整个国家、整个社会的安全防范体系构建相协同。这种状况在短时期内有利于对城市治安建设中政府与市场、社会资源的整合，并防范各种“违背”政府意志的“不规范”行为的发生，但是长远来看必然制约市场性与社会性力量的发育，也不利于政府自身的职能调整与绩效改善。因此，基于社区的城市公共安全多元合作供给机制的构建成效如何，关键还在于作为改革主体的政府自身的价值取向与战略选择。

［1］滕五晓．社区安全治理：理论与实务［M］．上海：上海三联书店，2012：导言．

［2］邹东升．契约治理视域的治安承包［M］．北京：中国检察出版社，2009：46．

［3］王焱．城市社会公共安全市场的制度安排——以社区治安与犯罪预防为例［J］．上海行政学院学报，2006（4）：27．

［4］金世斌．公共服务供给机制创新：北欧的改革实践与启示［J］．南京社会科学，2012（7）：82．

［5］陈周旺．社区中的国家：中国城市社区治安体系研究［M］．上海：复旦大学出版社，2011：11．

［6］［美］E·S·萨瓦斯．民营化与公私部门的伙伴关系［M］．周志忍，等，译．北京：中国人民大学出版社，2002：63．

［7］［美］埃莉诺·奥斯特罗姆，帕克斯，惠特克．公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构［M］．宋全喜，等，译．上海：上海三联书店，2000：18．

［8］邹东升．契约治理视域的治安承包［M］．北京：中国检察出版社，2009：47．

［9］袁振龙．社区安全的理论与实践［M］．北京：中国社会出版社，2010：52．

Basic Mechanisms and Integrated Approach of the Public Security Services Supply——Taking the Urban Social Order Services Supply as an Example

HOU Lei
（Office of Public Management，Jilin Provincial School of the CPC，Changchun 130012，China）

Public security is one of the basic human needs．During the period of transition，the public demand for public security of China's cities is increasing，and appearing various kinds of security demands，which has created a significant challenge to the government's single supply mechanism．Due to the differences in the security services'property，they should be supplied by different subjects together．For China's current time，taking metropolitan communities as the basic unit，basing on the Security Comprehensive Management System and building the supply mechanism of multifaceted cooperation will be an inevitable way to achieve the metropolitan social stability and harmony．

Metropolitan；Public Security；Supply Mechanism；Community

C912．68

A

1001－6201（2014）03－0058－05

［责任编辑：秦卫波］

2013－05－27

吉林省社会科学规划研究项目（2013B286；2013BS91）。

侯雷（1970－），女，吉林吉林市人，中共吉林省委党校公共管理教研部教授。