我国人大立法辩论制度的建构

刘忠伟　林蕾

摘 要：与国外议会立法相比，我国人大立法缺乏辩论程序是长久以来普遍存在的现象，这主要受制于历史、制度和观念因素的制约。建立我国人大立法辩论制度既具有现实必要性，也具有理论和实践层面的可行性。我国人大立法辩论制度的建构应重点关注辩论原则、范围和规则的设计。

关键词：人大会议；人大代表；辩论

中图分类号：D901 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）14-0288-03

“立法辩论，一般是指在法案审议的过程中，立法机关成员依据议事规则就一项立法动议的内容进行正式讨论、争辩和表决的活动。”[1]起源于英国的立法辩论制度当前已为大多数国家所借鉴和模仿，辩论成了西方议会重要功能发挥的关键机制。反观我国人大立法程序，可以发现，我国人大立法的过程中没有设置辩论程序。尽管一些地方人大在立法中偶尔发生一些辩论，但因不是发生在法案审议会议，也不是在人大代表之间展开，因此并不是严格意义上的立法辩论。建立人大立法辩论制度能够使代表的不同观点产生碰撞，强化其履职能力，不仅有利于提高法案的审议质量，也是创新我国人民代表大会制度的重要突破口。

一、我国人大立法缺乏辩论制度的原因

虽然在我国有些地方人大立法过程中偶尔有辩论情况出现，但不是常态性和有序的。缺少辩论制度，不仅难以保障立法质量的提高，而且削弱了人大立法实际运作的民主性和权威性。总体而言，我国人大立法缺乏辩论制度造的原因有很多，其中历史、制度、观念因素最为突出。

（一）历史原因

我国人民代表大会制度是在经济、文化相对落后的建国初期建立的。1989年4月4日公布实施的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》并没有对人大议事或立法进行辩论予以明确表述，而仅仅对人大代表发言做了时间和程序上的规定。《中华人民共和国全国入民代表大会常务委员会议事规则》于1987年11月24日公布实施，并于2009年4月24日进行了首次修改，但修改前和修改后的法律条文中也都仅对“讨论”进行了规定。由于人大议事规则没有引入辩论机制，导致人大立法过程中不同阶层群体的意见得不到充分的阐述与论证，对科学立法和民主立法的推动作用也极其有限，导致一些法律法规在具体执行过程中遇到各种不可预知的情况。如果人大在立法过程中能够组织辩论，将立法与论证有效地结合，立法草案通过不同利益团体的辩论，再经各方审议后得出的法律法规，在实际实行中就会得倒很好的执行。但事实上，这一点自建国至今一直没有引起重视。

（二）制度原因

1.人大会议的会期较短。按照宪法和相关人民代表大会组织法的规定，人民代表大会应当行使的职权有15项之多，比如选举、立法、审议报告、审查和批准计划执行报告、审查和批准国家预算等，但立法在诸多事项中所占的比例较少。从外，我国宪法和有关法律规定，全国人大每年举行一次会议，会议于每年第一季度举行，实际上全国人大会期一般为14天左右。随着“从简风”刮起，人大会议的会期也在压缩，甚至一些地方人大的会期压缩到4天、3天，更有的地方只有1天半的时间。人大会期的长短直接影响着人大会议的质量，会期一短，导致一些法案没有经过充分的论证而草草地通过或被否定，立法程序给人们形成了走过场的印象。

2.人大代表的局限性。首先，我国人大代表是由选举产生的，且大多数代表为兼职，容易出现角色难以置换和角色冲突的情况。人大代表往往多集中于政府机关、军队，其所代表的阶层利益也有局限。人大代表往往多集中于政府机关、军队，其代表多有局限。其次，由于人大代表人员数量众多，且素质参差不一，对议案的提出、议题的调研都难以保障，更何况是发言和辩论。再次，立法是一项专业性很强的工作，人大代表中法学专业出身的人数比例较小，对法案议题的辩论自然也很难有效展开。

3.人大代表数量多。从第六届全国人大至第十二届全国人大，每届的人大代表都在3 000人左右，包含中国各地区、各民族、各行业的代表。因人数众多，不要说辩论，就是各个代表发言都需要很多时间。现有全国人大代表的数量较多，每一个代表均进行发言和辩论并不现实，尤其在人民代表大会全体大会上更是如此，所以应当适当减少人大代表的数量。

（三）观念原因

我国传统文化思想观念影响着人们，中国人传统观念认为辩论是出真理的途径，无论道教还是佛教讲究的是“以和为贵”，从流传下来的俗语 “祸从口出”、“言多必失”、“讷于言而敏于行”可见中国人传统思想中，公开的辩论不是君子的行径。

从现实来看，西方议会辩论的实况也对我国产生了不利影响。一些西方国家在议会立法辩论时，一方正在发言时，另一方却大声喧哗、指责、抗议甚至发生肢体冲突的现象时有发生。尽管西方国家议会辩论在一定程度上体现了民主性，但仍不能掩盖其虚伪的本质。其党派之间、两院之间虽有一些协商与让步，但在多数情况下是不同党派和利益集团之间利用之争，并非真正代表大多数人的利益。正如德国学者卡尔·施米特所说，“各政党并不是面对面地讨论意见，而是作为社会和经济的权势集团，算计着自己的利益和掌权机会”；“辩论变成了空洞的形式” [2]。总体上可以说，西方议会的立法辩论是假民主，其多党制、“三权分立”的特征与我国现实的国情和政情也是严重不符的[3]。

二、建立我国人大立法辩论制度的必要性和可行性

（一） 建立我国人大立法辩论制度的必要性

在西方国家，立法辩论具有多元形式价值和目的价值，尽管其价值的彰显会受到诸多因素的阻碍[4]。但作为议会议事程序的核心构成要是，立法辩论制度不仅是一项法定的独立程序，而且是保证法案民主化、科学化、理性化的制度基础。

1.促进立法质量的提高。在立法过程中，每个代表都可以而且有权通过辩论来说服其他人接受自己的观点，使自己的观点变成大多数代表的共同观点。但我国的人大会议过程在很长一段时间里，不要说没有辩论，就连大会发言也不多，即使是发言也是按顺序的程式化发言，这无疑不利于立法质量的提高。“为提高立法审议质量，从立法技术的角度，应该采取对法律草案提修正案的审议方法和逐条辩论表决的办法，只有这样，对每一法律条文的审议才会认真精细，产生高质量的法律。”[5]endprint

2.实现立法民主，体现立法为民。立法辩论制度可以使人大立法决策更好的代表人民的根本利益。民主集中制是人民代表大会的组织原则，而辩论作为一种体现民主的形式，无疑为人大立法的决策提供了新的平台，能够使人大会议具有广泛的民主性和代表性。通过辩论，防止出现部分权力群体有目的的保护倾向，使制定法律真正地做到“公开、公平、公正”，立法过程和立法结果都能真正地体现人民的意志。

3.有效协调立法过程中的利益冲突。改革开放以来，虽然人们的物质生活需要已相当丰富，但由于社会结构正在发生着变革，代表不同利益的社会阶层的价值观念也必然发生变化。在社会利益关系更趋复杂的今天，利益冲突也日趋明显。作为人民代表机关和国家权力机关，人大的重要职责就是通过对国家重要事项的决议反映和代表人民利益，协调社会各个利益关系。在立法过程中也是如此，需要人大对立法利益冲突进行有效协调。在人大法案审议过程中引入辩论制度，不仅可以把社会各阶层和利益团体对立法的意见表达出来，而且能够通过辩论使制定出来的法律法规更符合和代表最广大人民的根本利益。

4.推进决策更加科学。科学化的立法决策离不开辩论，辩论能使立法决策符合大多数人们的利益，更符合经济社会发展的基本规律。把辩论制度引入到我国人大立法程序中，能够促使人大代表在决策法案前能够让不同阶层的代表充分地表达其意见，通过更深入的调研和科学的论证，发现法案深层的矛盾问题和根本，减少决策的失误，提高决策的科学性。

（二）建立我国人大立法辩论制度的可行性

1.理论基础。从法理的角度看，立法辩论体现了议事的民主性和合法性，而且立法辩论制度的符合法治中国建设的基本精神和内在要求。我国人大代表是由人民民主选举产生的，宪法在赋予了人大代表权利的同时也赋予了人民监督人大会议和人大代表的权力。所以，建立人大立法辩论制度是人大代表落实宪法权利的具体体现和重要途径，对我国政治文明、民主协商和科学立法所起到的推动作用也是巨大的。

2.实践基础。世界上大多数民主国家都采用了议会立法辩论制度。目前，我国大多数省市都建立了听证制度等制度，扩大了公民参政的途径，民主理念渐入人心。我国致力于建设民主政治和法治国家，并且在全国人大会议上多次明确强调“扩大公民有序的政治参与”、“坚持和完善人民代表大会制度”。加之人们的文化素质普遍的提高，使人大立法引入辩论机制具有较大的可能性。随着对人大立法引入辩论制度呼声越来越高，近些年一些地方人大尝试在立法环节引入辩论制度，并取得了良好的效果。如2006年10月《福建省物业管理条例（草案）》立法听证会上的辩论、2008年9月《深圳经济特区无线电管理调理（草案）》立法听证会上的辩论、2009年7月《江苏省城乡规划条例（草案）》的公开辩论会、2012年11月《广州市社会医疗保险条例》网上立法听证辩论会等。事实证明，人大立法过程中引入辩论机制是可行的。

三、我国人大立法辩论制度之构想

要使我国各级人民代表大会的立法工作能够与现有国情与时俱进，与日益增长的民主要求相适应，就应对各级人大会的议事程序进行改革，其中建立立法辩论制度是非常有必要的。我们可以借鉴英美等西方议会立法辩论的的做法和经验，进行该制度的移植和整合，使其适合中国人民代表大会制度的特点和性质，进而建立中国特色的人大立法辩论制度。

（一）立法辩论的原则

确立立法辩论的原则是提高议事的效率，避免议题过于分散和混乱、议题跑题的重要保障。立法辩论原则是在人大代表在立法辩论过程中应遵循的基本原则，其中以下几方面的原则必不可少。

1.合法原则。首先是辩论主体的合法，辩论的组织者、参与人应具有辩论的资格。其次是辩论程序的合法。辩论的流程合法能保证辩论主体的行为是符合法律规定的，从而保证辩论的结果合法有效的。

2.公开原则。公开可以提升人大立法辩论的透明度。辩论的整个过程应向社会全部公开，不仅允许社会公众依法依程序参与辩论旁听，也允许媒体进行实时报道，辩论的结果同时也公开。

3.平等原则。人大代表中有官员代表和平民代表，在立法辩论中应抛去身份与地位，双方都是平等的，平等是辩论的基础，只有平等的辩论才能最大体现辩论的真正价值。

4.言论免责原则。参加立法辩论的代表在辩论过程中的言论免责，不能追究其法律责任。只有对辩论的代表实施免责，免除了代表的后顾之忧，才能使代表在辩论中把各方的诉求得以充分的表达。

5.一事不再辩原则。同届立法会议辩论过的辩题，无论什么原因一经辩论结束就不再次辩论。一事不再辩原则，有利于提高人大立法的效率和维护立法程序的权威。

（二）立法辩论的范围

确立立法辩论的范围即明确在什么场合就哪些议题可以进行辩论，这需要考虑以下3个因素：首先，中国人大和人大常委会会期普遍较短，人大代表大部分是兼职的，基于此情况辩论的范围不宜过宽；其次，人民代表大会代表人数过多，会议议题比较多，在代表大会上开展辩论也不大现实；再次，根据法案审议的阶段，在大会和专门委员会都可以进行辩论。

当前我们更应当关注的是人大常委会的辩论制度建立，因为人大的大部分立法都是由其常委会负责完成的。人大常委会立法会议上，容易产生不同意见的主要是立法中的焦点问题，如立法的必要性、可行性、可能性和合理性等，而在事项上诸如人们关注的收入分配、社会保障、医疗改革、教育改革等热点问题都应列入辩论的范围。

（三）立法辩论的规则

立法辩论制度的具体规则设计是一个核心问题，也是保障立法辩论实效的关键问题。笔者认为，立法辩论制度的规则设计可参照国外议会：以动议作为辩论的开端，以表决最为辩论的终结，以发言内容和时间控制作为辩论的导向，以发言次序和会议秩序作为辩论的要求。具体而言，我国立法辩论制度的规则可以包括以下几个方面：endprint

1.辩论次序。发言须经辩论主持人许可，其他人不可随意发言。在辩论的发言阶段，由辩论主持人决定代表的发言次数和顺序，同一时段内只允许有一位代表发言，其他代表一般不得打扰。自由辩论时由辩论主持人根据情况具体掌控，防止辩论一方占用全部时间。

2.辩论形式。辩论人应站立发言而且要脱稿发言，因为坐着发言不能引起大家的关注，照念发言稿与辩论的主旨不符。同时，不照念发言稿虽然对我国部分人大代表而言具有一定的难度，也对辩论人员的综合素质提高带来了考验，但长久看来这对于有效推进辩论人员整体能力提高大有裨益。

3.辩论内容。辩论一词的基本含义要求辩论的主体必须围绕一个主题进行发言，自说自话根本无法形成辩论。因此，在人大立法过程中的每次辩论，必须要求人大代表必须围绕一个特定的辩题发言，不能各说各话内容脱离辩题。

4.辩论时间。由于人大代表的人数较多，人大会议的时间不足以保障每个代表都充分发言，因此对发言时间予以限制是必要的。目前，全国人大常委会和地方人大常委会的议事规则中对会议发言时间己有相关规定，辩论发言的时间可以遵守这个规定，但进行细化效果会更好。

5.遵守辩论纪律。在立法辩论中，发言的人大代表必须严格遵守会议纪律，做到文明、有序和相互尊重，即使争论再激烈，也不可直接抑或间接地辱骂或讥讽辩论对手，更不允许用言语进行人身攻击。凡是有违反纪律的人，主持人有权给予其警告、驱逐。

6.辩论表决。表决是立法辩论的终结的表现形式，也是立法辩论之后的一个重要阶段，原则上所有的辩论都应该进行表决，除非出现辩论后一致同意的情况。至于表决的形式，可以采用我国常有的投票方式、举手方式方式，这可以由主持人根据情况予以决定。鉴于立法辩论的特殊性，从严肃性的角度来看，建议采用投票表决的方式。

参考文献：

[1] 李店标，沈赏.英国立法辩论制度及其启示[J].学术交流，2012，（2）：48.

[2] 施米特.政治的浪漫派[M].冯克利，等，译.上海：上海人民出版社，2004：163.

[3] 张卫红.从发言到辩论——试论建立人大常委会辩论制度的必要性[J].楚天主人，2007，（9）：15.

[4] 李店标.立法辩论的价值维度[J].理论导刊，2013，（7）：105-107.

[5] 蔡定剑.论人民代表大会制度的改革和完善[J].政法论坛，2004，（6）：33.

[责任编辑 王 莉]endprint