国外政府推进公众参与社会管理的模式及经验

金菊　董秋菊

摘 要：公众参与社会管理是我国政府当前的一个新的重大议题，国际社会已有这方面的成功模式和经验。从巴西、美国和北欧公众参与社会管理的模式中可以看出，一定程度的社会民主、政府信息的公开透明和公民社会组织的存在与发展对公众参与社会管理具有不可替代的作用。这些成功经验对我国政府推动公众参与，完善社会管理格局有着重要的启示和借鉴意义。

关键词：公众参与；社会管理；经验

中图分类号：D669 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）14-0236-02

一、国外公众参与社会管理的模式

（一）美国公众参与社会管理模式

公众的民主参与是美国地方政府最有特色的治理方式之一。美国在公众参与方面已形成了较为完善的制度，美国公众也具有较为普遍的参与意识。美国的公众参与受到个人主义价值观的重要影响，显得积极而主动。美国倡导以志愿服务为特征的社区组织和非政府组织等，这些组织构成了公众参与的主要渠道。美国公众参与主要表现为在政府治理过程中，公众时刻都在参与、关注和监督等。经过多年的实践和发展，美国出现了多样化的公众参与方式，主要表现在：

首先，在发现问题阶段的参与。如在美国城市管理中，政府充分调动利益相关者参与发现城市的问题。许多被列为市政府或市议会的议题，从形式上看是由政府官员或市议员决定的，而实际上他们只是利益相关者的代言人。他们的问题可能是联邦政府的指示或建议，可能是某政府官员为了政绩而提出的发展报告，或是某议员为了选票采纳的选民的要求，也可能是为某个利益集团服务的媒体提出和渲染的问题。

其次，决策过程中有公众的参与。一项政策的制定过程涉及到多方面的利益，因此需要各利益相关者共同参与决定。以城市规划为例，在美国，城市规划不是政府或设计师单独的工作，而是经由公众各方的共同努力以实现城市发展的重要事业，公众参与是政府决策的重要步骤，并贯穿在城市规划的全过程中。总的来说，政府不是唯一的决策者，而是还要协同交通、环保、公共服务等相关领域的各种组织和团体参与，最后还要通过公众投票等方式来对决定进行表决并提出异议。

再次，政策实施阶段也存在公众参与。在这个阶段政府或直接雇佣公众代表到社区的官方机构工作，又或者通过教育和培训等方式训练公众，并设立咨询中心或热线来解答公众问题，听取公众意见，从而使公众对政策方案的实施采取更合作和支持的态度。同样，政策的实施还离不开公众监督，政府部门一般在收到公众的举报或申诉后对各种违规或违法行为进行调查和处理，并最终告知公众，保障了公众的知情权和监督权。

概括起来，美国公众参与社会管理具有以下两个显著特点：一是公众参与具有法律支持和保障。特别是在城市规划案例中，法律明文规定要有公众的参与，并且公众的意见能够起到决定性的作用。二是公众参与面广，参与程度深。在美国，公众参与表现为市民的普遍参与，他们参与政策决策和实施等各个阶段的工作，并最终还对政府起着督促的作用。

（二）巴西公众参与社会管理模式

巴西实行以推动社会发展为核心的发展模式，社会的各种政治力量和各个阶层的诉求和主张都能够通过比较广泛的途径自由地表达。其中，最明显的做法有以下两点。

一是公众参与在巴西具有宪法的保证背景。巴西宪法第十四条规定了公民参与的权利，包括全民公决、公民创制等。根据巴西宪法，地方政府主要是通过四种方式来保障公众参与，即公众会议、公众咨询、市政委员会和参与式预算。这几种方式给予了巴西公众在公共事务中充分的参与权，加强了政府与公众之间的契合。

二是鼓励媒体和公民社会批评、监督政府。巴西政府致力于通过政务公开来建立起更为透明的政府，又鼓励公民社会的力量，特别是一些致力于社会管理的公民社会组织来积极地批评政府、监督政府，保障了新闻媒体和社会公众对公共权力充分的知情权、批评权和监督权。

总体来说，巴西能够进行有效社会管理有赖于建立了一个公正、透明、廉洁的巴西政府，也离不开良好的社会监督机制。另外，通过发展基层自治和基层民主来提升公民的民主能力和公民意识，也是巴西实施更加有效的社会管理的重要保障。近年来，巴西政府积极创造条件鼓励社会公众的有序政治参与并取得了显著的效果，既避免了国内矛盾的积累激化，也为巴西赢得了良好的国际声誉。

（三）北欧公众参与社会管理模式

北欧在政治上一直是社会民主主义思潮的大本营，北欧国家如瑞典、挪威、芬兰等国社会民主党力量一直很强，长期处于执政党地位。其对社会平等、民主和社会公正的追求以及集体主义取向的价值观使得其公众参与社会事务管理的模式在和美国有几分相似的同时，又有着许多不同。

北欧国家鼓励所有的公民参与社会发展，所有的公民都有权力对政府管理发表意见，包括对各级政府提出建议和意见。北欧模式与美国模式的不同主要体现在社会服务领域。以瑞典为代表的北欧国家却走上了一条并不相同的改革道路。其改革的重点于提升公共服务的质量，改变公共组织的工作环境，形成公众更加能够参与的工作机制，最终出现了最能够体现这种价值观的新型组织：社会企业。公民除了作为国家提供的一系列公共服务的使用者之外，同时对于这种服务的提供方式和提供结果有决定权。公民可以通过参与的形式影响自己所需要的公共服务的提供方式和提供质量。在瑞典等国家出现了员工、公众、志愿者合作的社会企业。这种企业的基本特点是大大增强了公民的参与权，使得公民不但成为公共服务的用户，同时也成为共同生产者。

二、公众参与社会管理的国际经验及启示

总结以上三种模式，它们虽然有许多不同之处，但却有一些共同的经验是值得我国加强社会管理中公众参与工作借鉴的。

（一）坚持社会民主的前提要件

各国公众之所以能够顺利参与到他们的社会管理中去，社会民主是其中不可缺少的前提，也是最重要的条件。如果没有一定程度上的社会民主，也就根本谈不上公众的参与。endprint

在我国，不断完善的社会主义民主制度为公众参与社会管理提供了前提。在目前阶段，我国公众参与的基本上只是基层事务，因此发展基层民主对于公众参与而言就显得尤其重要。但在我国民主化进程中，基层民主建设还存在很多的问题，政府必须大力加强和完善基层民主，进一步扩大基层民主的范围。首先，要完善基层民主制度。制度建设是带有根本性、长远性的问题，是做好各项工作的根本保证，是一个系统工程，需要全体公众的共同参与协商，不断地探索新思路。要进一步完善选举制度，健全议政制度，强化民主监督机制。其次，要严格按照《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》等规定，保证农村基层群众和城市社区居民依法直接行使民主权利，依法管理自己的事务，实行自我管理、自我服务。

（二）坚持政府事务公开和透明

政府的信息公开度和透明度高，公众能够参与社会管理的整个流程，对政府信息享有高度的知情权和监督权，因而保障了他们的参与权。如果政府垄断了这些本质上是“公共财产”的信息，就必然加剧政府与社会公众之间的“信息不对称”，使公众失去有效参与的能力。在这个意义上，完全可以说，知情权是公众参与权的前提。缺少充分透明的信息，公众参与只能是“瞎”参与，他们所提的意见也就没有意义。基于此，我国在推进公众参与社会管理的过程中也要确保各级政府相关信息的公开和透明，并不断扩大和丰富信息公开的内容。首先，政府要切实树立信息公开工作的责任意识。国家和各级政府对信息公开工作的各个环节有了比较全面细致的制度规范，必须高度负责的做好信息公开，不能发生疏漏和偏差。否则，各级政府的信息公开管理部门和受到影响的社会公众可以依据相关法规追究信息公开工作部门及人员的责任。其次，要进一步落实政府信息公开条例。凡是涉及公众切身利益的、重大公共事件等需要公众知晓的事项，都应当以一定方式予以全面、真实、及时的向公众公开，保障公众的知情权，接受公众的监督。

（三）积极发展公民社会组织

公民社会组织的存在构成了国外公众参与社会管理的基本载体，它是联结公众和政府的桥梁和纽带。现代社会的一个显著特点就是社会组织取代了初级群体成为占据主导地位的群体形式，社会组织在现代社会发展中发挥了巨大作用。虽然无论从西方还是我国的实际情况看，政府都承担着社会组织发展和活动的大部分资金，掌握着社会组织合法性的“印章”，政府不是社会组织的领导者，而是其合作者，政府与社会组织在共同治理社会过程中是一种平等合作互补的关系。当前，在我国已经进入改革发展的关键时期，社会经济成分、利益关系、分配形式日趋多样化。社会组织一方面可以有组织有目的地进行社会动员，整合和影响组织成员的价值观及利益表达方式，维护自身的合法权益，实现有序的政治参与；另一方面，可以为组织成员的利益表达提供形式与渠道的多样性，保障公民利益表达的畅通，从而达到统筹阶层利益，整合社会资源，化解社会矛盾于萌芽之中，起到社会稳定“安全阀”的作用。

（四）为公众参与社会管理提供法律保障和资金支持

一定的物质文化条件是公民参与的基础。公众参与是一种政治性、社会性的意识以及在这种意识驱动下的政治性、社会性行为。物质决定意识是马克思主义的基本原理，公众参与同样是由一定的物质文化条件决定的。美国和北欧处于资本主义发展的较高阶段，人民生活水平较高，公众有足够的经济实力和时间来关心社会公共事务，这是公众参与的物质基础。同时公众受教育程度也普遍较高，同时封建的意识形态经过较为彻底的资产阶级革命被彻底摧毁，因而在美国和北欧国家，公众的参与意识和参与能力较强。这是公众参与的文化基础。我国在推行公众参与社会管理的过程中也要注意物质文化条件的创造。

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[责任编辑 王 莉]endprint