新型城镇化发展中特大城市政务集中化处理模式研究

田福生　于婷　宫秀阁

摘 要：新型城镇化发展下，城市人口、面积膨胀，尤其是特大城市，巨大人口数量对政务处理工作客观上形成的巨大压力，使得政务处理高效化和便捷化成为了广大市民和在本地务工人员的共同需求。由此，新型政务集中化处理模式——市民之家顺时而生，开启了城市政务处理高效化的探索。应用SWOT分析法，在了解优势、克服劣势、把握机会、化解威胁的基础上，对武汉市市民之家运营状况及内外部环境进行了全面系统的分析。基于其分析结果，对武汉市市民之家的进一步发展提出相应建议，并力图为今后城镇化背景下各个城市政务处理高效化探索提供经验和策略。

关键词：武汉市市民之家；SWOT 分析；优势；劣势；机会；威胁

中图分类号：F293.33 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）14-0081-03

化推动下的市场经济发展飞速，我国以中小企业和私营实体为代表的非公有制经济表现异常活跃，已经成为推动我国经济增长的新兴主力军。从2000年至今，我国陆续完成通信、物流、铁路等重大领域内的改革，并逐步开放对私人资本的禁锢政策。我们可以预料到，今后的市场将更加开放，更多关键领域将会准许社会资本的进入，由此将会带来新一批的经济增长热点。然而，现行的行政审批程序却十分复杂，一个企业投标项目将有一百多道手续，要跑十多个部门，花费上近半年的时间。这样复杂的行政审批程序、效率低下的工作模式已成为国家地区经济发展的障碍。政府提高行政效率、缩短政务处理时间、简化审批过程已成为我国行政体制改革、推动经济发展的共同要求。

（3）电子信息技术的高速发展。云计算是继1980年代大型计算机到客户端-服务器的大转变之后的又一种巨变，是分布式计算、并行计算、效用计算、网络存储、虚拟化、负载均衡等传统计算机和网络技术发展融合的产物。通过使计算分布在大量的分布式计算机上，而非本地计算机或远程服务器中，企业数据中心的运行将与互联网更相似。由此，采用了云服务技术的武汉市市民之家通过前台窗口桌面云终端服务，后台数据信息云存储，中间件云服务器再利用数据交换服务总线进行信息整合，实现了各部门数据的采集共享。每天审批生成的数据和信息，将全部自动录入数据库，多部门共享。同时，这里的信息系统还与15个区级政务服务中心、162个街乡镇、3000多个社区网络连通，成为武汉建设智慧城市的“神经中枢”。这使得政府工作效率大为提速，原来某部门每月搜集、分析、处理统计报表需要两天，现在只需半小时。新技术的出现已经完全改变了以往的传统行政方式，高效化、信息化的行政处理模式将会逐渐成为政府办公的主流。

2.新型城镇化发展中武汉市市民之家的外部威胁分析

（1）传统行政方式竞争。在中国现行的行政体制中，各级各部门政府服务机构大多是各自独立的，当然也包括地理位置。虽说现在已经是信息化的时代，人们接受新鲜事物的能力有较大提升。但是，市民之家并不是普遍化存在，很多市民对其并不是很了解，有甚者根本没听说过，所以这极大禁锢了市民之家的影响力拓展和运营体系的成熟化。对于大多数市民来说，还是愿意接受并使用最原始的方法——传统行政下面对面、实在化的服务方式。虽然这种政务处理方式比较复杂，弊端凸显，但由于其普遍、广泛、深入人心，还是被大多数人所接受。而对于新兴的市民之家政务集中化处理方式来说，虽拥有广阔的发展前景，但是由于发展不够完善，机制不健全、影响力较弱，还是没有明显优势。

（2）行政机制改革的冲击。党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革。特别是党的十六大以来，不断推进行政管理体制改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。在行政机制的改革基础下要求政务处理部门合并或拆分，导致市民之家政务处理的分工和内部机构结构设置相应发生转变，给市民之家的工作带来很大不便。

3.新型城镇化发展中武汉市市民之家的内部优势分析

（1）政府的大力支持。建设市民之家，是武汉市委、市政府贯彻落实科学发展观，建设服务型政府，提升公共服务水平的一项重要举措，是政府服务企业的窗口、联系市民的纽带。武汉市市民之家在市委市政府的大力支持下，依靠便利的设备、技术，和高素质、高能力的人才，打造出较为完善的市民之家政务处理系统。习总书记来武汉调研曾给予市民之家高度评价，“市民之家很恢弘、很宽敞，为老百姓服务的场所、便民利民的场所搞得好一点，看着心里舒服，”。同时，他代表中央号召各界推动、支持市民之家的深入运作和发展，为市民之家工作人员给予巨大精神能量，为武汉市政府坚定不移的推行市民之家政务处理系统增添信心。

（2）信息系统完备，处理信息能力强、效率高。“市民之家”由中国电信湖北公司全面承建综合布线、环境监控、系统软件及通讯管理平台，在全国率先采用云计算技术千台电脑共一个主机，主干核心采用万兆光纤+万兆交换机，楼层之间网速达到万兆，桌面电脑网速达到千兆，且实现无线网络全覆盖，且“市民之家”信息系统建设基于“数据整合”理念，采用云服务技术，构建全市统一网上行政审批平台，实现行政审批网络通、数据通、业务通。在这里，可实现网上流转、网上审批、网上查询，在这里还提供24 小时自助服务，并实现3G 和wifi全覆盖，强大的信息系统为广大市民打造了便民办事的快车道。

（3）内部结构设置合理，便于集中进行政务处理。市民之家中庭左侧的1层和2层，主要集中办理政务服务审批和中介配套服务，实行“一门受理、一表填报、一窗收费、一网办结”，让企业、市民只进一个门，就能够办成想办的事。第3至5层为大厅，武汉市6大类公共资源交易项目进驻。其中，3层设有19个服务窗口，集中了市土地交易中心、市知识产权交易中心、市农村综合产权交易所等部门。4层设有15个服务窗口，集中了市建设工程交易中心、市政府采购办、市医用物资采管办等3个部门。5层为评标区。这位政务的快捷、集中处理提供了保障。endprint

（4）绿色节能，符合“两型”社会和可持续发展要求。市民之家按照“绿色三星”标准，采用6大节能环保指标体系和21项绿色生态设计为湖北地域性绿色建筑指引方向。经计算武汉市民之家节能率达到60%，节电率达到243 042万kw/年，节天然气量19 355therm/年，节省运营费用226.78万元/年，减少碳排放1913041万吨/年。该项目作为市民之家，将成为展示和体验绿色生态技术的重要场所，将推动武汉地区建筑业向资源节约型、环境保护型转变，有利于实现可持续发展。

（5）环境优越、温馨。一楼的城市长廊，可用动画展示武汉四季变换的魅力；二楼的城市历史展区，集中展现3500年的建城史，一幅采用影像动画技术的《江汉揽胜图》栩栩如生；三楼的规划展区，以三维实体模型展现勾勒未来武汉。该展馆的“镇馆之宝”，当属唐宋元明清以来黄鹤楼的微缩木雕模型。最大的模型是以1：26的比例按照如今黄鹤楼原型制作而成，在二楼的智慧之城展区，市民还能提前“尝鲜”智慧生活。在这样的优美环境下不仅可以提高办事效率，还可以让市民享受到家的温馨。

4.新型城镇化发展中武汉市市民之家的内部劣势分析

（1）各部门关系协调困难。市民之家是一个综合性行政处理服务机构，内部行政部门众多，高效的行政处理要求各部门相互协调，紧密联系。但市民之家的办事机构也多为原来的行政机构进驻，而此类行政机关多受传统的行政方式影响，形成了孤立办事的思想，难以与其他市民之家中的办事机构相互沟通，这就导致各办事机构虽然地理位置相对集中，但是由于缺乏沟通，办事效率仍不能提高。市民之家创新点即在于高效、便利，如若办事效率滞后，是对市民之家最大的打击。

（2）职权交叉，权责复杂难分。我国部门结构体系中有很多部门职权是交叉的，权责本就不明晰。而市民之家中的办事班子又是由各部门单位选派而来，所以部门职权交叉带来的权责模糊问题依旧没解决。市民之家现有66个单位进驻，设立318个受理窗口、办理426个行，政审批和公共服务事项，66家单位包括47个市直审批部门、3个中央在汉机构、6个公共资源交易部门、10个公共服务部门。市民之家实现了物理空间上的各部门集中，但没有重新进行业务的划分，各部门更是没有业务联动处理机制。所以，一旦出了差错的话，各部门还是会相互推诿，责任无法明确，而且市民之家工作人员更有了效率低下的借口，从而影响市民之家的良性、高效运行。

（3）服务事务层级单一，仅限于市级审批。武汉市政务服务中心介绍，市民之家只负责市级审批，属于区级单位审批的事项，仍到各区政务中心办理。由于受场地限制和人流量考虑，房产办证（划定的大企业开发楼盘，其他的依旧在各区政务中心办理）、机动车辆年检等未进入市民之家。因此，市民之家的服务对象仅限于办理市级事务的市民，而办其他事务的市民明显被排除在外，不能享受到市民之家的优惠服务，这将不利于赢得市民对市民之家项目的支持，削弱市民之家的影响力。

（4）服务对象少，受区域限制大。市民之家多是选择固定的地点办公，但大中城市面积较大，人们驱车到市民之家办理业务所需花费的成本较大，市民之家的便利功效大打折扣。而在原有的办事机构及地址仍然存在的情况下，很多离市民之家较远的市民便会更倾向于选择在原来的机构办理。这使市民之家的服务范围大大缩小，仅限于距离市民之家较近的居民，这也是为什么武汉市民之家开门办理业务两年，但却仍然知名度很小的原因。可见物理空间距离是影响人们选择办事地点的因素，它直接决定着市民之家的服务对象和范围。

（5）缺乏高素质人才。市民之家政务处理系统以网络云技术为支撑，大量工作需要运用网络和计算机知识，这就要求市民之家工作人员能够熟练操作计算机、高效率地进行网上数据收集和传达工作。同时，市民之家是“建设服务型政府”的典范，它要求我们的工作人员一改以前倦怠、散漫的作风，而是把办事市民当做客户来服务，注重工作效率，保证市民愉快的办事体验。所以，市民之家的设立不仅对工作人员有知识和技术的要求，更对工作态度、为人处事等精神层面有更高的要求，这便在一定程度上限制了市民之家的人才引入。

二、新型城镇化发展中武汉市市民之家的应对策略分析

三、新型城镇化发展中特大城市政务集中化处理经验与总结

总的来说，武汉市市民之家在城镇化发展背景下优势与劣势、机遇与挑战并存。武汉市民之家的集中化处理模式探索有以下几条可借鉴经验。

1.争取上级部门支持、各部门合作是政务高效化处理的基础。

2.敢于积极利用先进科学技术，如宜昌市网格化管理中的“社区e通”技术和武汉市民之家的“云服务”技术，并将其运用到社区管理中来。

3.注重高素质人才的引进，注重软实力提高。

4.注重宣传，利用“牌子”吸引人流、资金、技术。

然而，并不是所有城市都适合市民之家或是类似市民之家的政务处理模式，有几条须特别注意。

1.人口较少、经济欠发达的城市不适合市民之家模式。因为其工程量大、花费高昂，而且有的城市传统政务处理方式已经可满足正常市民政务办理需求，无须走入“门面化”误区。

2.行政体制改革步伐仍需加快，没有行政体制改革推进，市民之家就无法发挥联合办公的功效，达不到高效化、简约化的政务处理目的。

3.市民之家政务集中化处理模式尚不成熟，报纸、媒体鼓吹其高效、便捷、应该全面推广，但事实上中国目前对这块缺乏法律法规约束、缺乏常态化绩效考核机制，推广还需要漫长的发展过程。endprint

（4）绿色节能，符合“两型”社会和可持续发展要求。市民之家按照“绿色三星”标准，采用6大节能环保指标体系和21项绿色生态设计为湖北地域性绿色建筑指引方向。经计算武汉市民之家节能率达到60%，节电率达到243 042万kw/年，节天然气量19 355therm/年，节省运营费用226.78万元/年，减少碳排放1913041万吨/年。该项目作为市民之家，将成为展示和体验绿色生态技术的重要场所，将推动武汉地区建筑业向资源节约型、环境保护型转变，有利于实现可持续发展。

（5）环境优越、温馨。一楼的城市长廊，可用动画展示武汉四季变换的魅力；二楼的城市历史展区，集中展现3500年的建城史，一幅采用影像动画技术的《江汉揽胜图》栩栩如生；三楼的规划展区，以三维实体模型展现勾勒未来武汉。该展馆的“镇馆之宝”，当属唐宋元明清以来黄鹤楼的微缩木雕模型。最大的模型是以1：26的比例按照如今黄鹤楼原型制作而成，在二楼的智慧之城展区，市民还能提前“尝鲜”智慧生活。在这样的优美环境下不仅可以提高办事效率，还可以让市民享受到家的温馨。

4.新型城镇化发展中武汉市市民之家的内部劣势分析

（1）各部门关系协调困难。市民之家是一个综合性行政处理服务机构，内部行政部门众多，高效的行政处理要求各部门相互协调，紧密联系。但市民之家的办事机构也多为原来的行政机构进驻，而此类行政机关多受传统的行政方式影响，形成了孤立办事的思想，难以与其他市民之家中的办事机构相互沟通，这就导致各办事机构虽然地理位置相对集中，但是由于缺乏沟通，办事效率仍不能提高。市民之家创新点即在于高效、便利，如若办事效率滞后，是对市民之家最大的打击。

（2）职权交叉，权责复杂难分。我国部门结构体系中有很多部门职权是交叉的，权责本就不明晰。而市民之家中的办事班子又是由各部门单位选派而来，所以部门职权交叉带来的权责模糊问题依旧没解决。市民之家现有66个单位进驻，设立318个受理窗口、办理426个行，政审批和公共服务事项，66家单位包括47个市直审批部门、3个中央在汉机构、6个公共资源交易部门、10个公共服务部门。市民之家实现了物理空间上的各部门集中，但没有重新进行业务的划分，各部门更是没有业务联动处理机制。所以，一旦出了差错的话，各部门还是会相互推诿，责任无法明确，而且市民之家工作人员更有了效率低下的借口，从而影响市民之家的良性、高效运行。

（3）服务事务层级单一，仅限于市级审批。武汉市政务服务中心介绍，市民之家只负责市级审批，属于区级单位审批的事项，仍到各区政务中心办理。由于受场地限制和人流量考虑，房产办证（划定的大企业开发楼盘，其他的依旧在各区政务中心办理）、机动车辆年检等未进入市民之家。因此，市民之家的服务对象仅限于办理市级事务的市民，而办其他事务的市民明显被排除在外，不能享受到市民之家的优惠服务，这将不利于赢得市民对市民之家项目的支持，削弱市民之家的影响力。

（4）服务对象少，受区域限制大。市民之家多是选择固定的地点办公，但大中城市面积较大，人们驱车到市民之家办理业务所需花费的成本较大，市民之家的便利功效大打折扣。而在原有的办事机构及地址仍然存在的情况下，很多离市民之家较远的市民便会更倾向于选择在原来的机构办理。这使市民之家的服务范围大大缩小，仅限于距离市民之家较近的居民，这也是为什么武汉市民之家开门办理业务两年，但却仍然知名度很小的原因。可见物理空间距离是影响人们选择办事地点的因素，它直接决定着市民之家的服务对象和范围。

（5）缺乏高素质人才。市民之家政务处理系统以网络云技术为支撑，大量工作需要运用网络和计算机知识，这就要求市民之家工作人员能够熟练操作计算机、高效率地进行网上数据收集和传达工作。同时，市民之家是“建设服务型政府”的典范，它要求我们的工作人员一改以前倦怠、散漫的作风，而是把办事市民当做客户来服务，注重工作效率，保证市民愉快的办事体验。所以，市民之家的设立不仅对工作人员有知识和技术的要求，更对工作态度、为人处事等精神层面有更高的要求，这便在一定程度上限制了市民之家的人才引入。

二、新型城镇化发展中武汉市市民之家的应对策略分析

三、新型城镇化发展中特大城市政务集中化处理经验与总结

总的来说，武汉市市民之家在城镇化发展背景下优势与劣势、机遇与挑战并存。武汉市民之家的集中化处理模式探索有以下几条可借鉴经验。

1.争取上级部门支持、各部门合作是政务高效化处理的基础。

2.敢于积极利用先进科学技术，如宜昌市网格化管理中的“社区e通”技术和武汉市民之家的“云服务”技术，并将其运用到社区管理中来。

3.注重高素质人才的引进，注重软实力提高。

4.注重宣传，利用“牌子”吸引人流、资金、技术。

然而，并不是所有城市都适合市民之家或是类似市民之家的政务处理模式，有几条须特别注意。

1.人口较少、经济欠发达的城市不适合市民之家模式。因为其工程量大、花费高昂，而且有的城市传统政务处理方式已经可满足正常市民政务办理需求，无须走入“门面化”误区。

2.行政体制改革步伐仍需加快，没有行政体制改革推进，市民之家就无法发挥联合办公的功效，达不到高效化、简约化的政务处理目的。

3.市民之家政务集中化处理模式尚不成熟，报纸、媒体鼓吹其高效、便捷、应该全面推广，但事实上中国目前对这块缺乏法律法规约束、缺乏常态化绩效考核机制，推广还需要漫长的发展过程。endprint

（4）绿色节能，符合“两型”社会和可持续发展要求。市民之家按照“绿色三星”标准，采用6大节能环保指标体系和21项绿色生态设计为湖北地域性绿色建筑指引方向。经计算武汉市民之家节能率达到60%，节电率达到243 042万kw/年，节天然气量19 355therm/年，节省运营费用226.78万元/年，减少碳排放1913041万吨/年。该项目作为市民之家，将成为展示和体验绿色生态技术的重要场所，将推动武汉地区建筑业向资源节约型、环境保护型转变，有利于实现可持续发展。

（5）环境优越、温馨。一楼的城市长廊，可用动画展示武汉四季变换的魅力；二楼的城市历史展区，集中展现3500年的建城史，一幅采用影像动画技术的《江汉揽胜图》栩栩如生；三楼的规划展区，以三维实体模型展现勾勒未来武汉。该展馆的“镇馆之宝”，当属唐宋元明清以来黄鹤楼的微缩木雕模型。最大的模型是以1：26的比例按照如今黄鹤楼原型制作而成，在二楼的智慧之城展区，市民还能提前“尝鲜”智慧生活。在这样的优美环境下不仅可以提高办事效率，还可以让市民享受到家的温馨。

4.新型城镇化发展中武汉市市民之家的内部劣势分析

（1）各部门关系协调困难。市民之家是一个综合性行政处理服务机构，内部行政部门众多，高效的行政处理要求各部门相互协调，紧密联系。但市民之家的办事机构也多为原来的行政机构进驻，而此类行政机关多受传统的行政方式影响，形成了孤立办事的思想，难以与其他市民之家中的办事机构相互沟通，这就导致各办事机构虽然地理位置相对集中，但是由于缺乏沟通，办事效率仍不能提高。市民之家创新点即在于高效、便利，如若办事效率滞后，是对市民之家最大的打击。

（2）职权交叉，权责复杂难分。我国部门结构体系中有很多部门职权是交叉的，权责本就不明晰。而市民之家中的办事班子又是由各部门单位选派而来，所以部门职权交叉带来的权责模糊问题依旧没解决。市民之家现有66个单位进驻，设立318个受理窗口、办理426个行，政审批和公共服务事项，66家单位包括47个市直审批部门、3个中央在汉机构、6个公共资源交易部门、10个公共服务部门。市民之家实现了物理空间上的各部门集中，但没有重新进行业务的划分，各部门更是没有业务联动处理机制。所以，一旦出了差错的话，各部门还是会相互推诿，责任无法明确，而且市民之家工作人员更有了效率低下的借口，从而影响市民之家的良性、高效运行。

（3）服务事务层级单一，仅限于市级审批。武汉市政务服务中心介绍，市民之家只负责市级审批，属于区级单位审批的事项，仍到各区政务中心办理。由于受场地限制和人流量考虑，房产办证（划定的大企业开发楼盘，其他的依旧在各区政务中心办理）、机动车辆年检等未进入市民之家。因此，市民之家的服务对象仅限于办理市级事务的市民，而办其他事务的市民明显被排除在外，不能享受到市民之家的优惠服务，这将不利于赢得市民对市民之家项目的支持，削弱市民之家的影响力。

（4）服务对象少，受区域限制大。市民之家多是选择固定的地点办公，但大中城市面积较大，人们驱车到市民之家办理业务所需花费的成本较大，市民之家的便利功效大打折扣。而在原有的办事机构及地址仍然存在的情况下，很多离市民之家较远的市民便会更倾向于选择在原来的机构办理。这使市民之家的服务范围大大缩小，仅限于距离市民之家较近的居民，这也是为什么武汉市民之家开门办理业务两年，但却仍然知名度很小的原因。可见物理空间距离是影响人们选择办事地点的因素，它直接决定着市民之家的服务对象和范围。

（5）缺乏高素质人才。市民之家政务处理系统以网络云技术为支撑，大量工作需要运用网络和计算机知识，这就要求市民之家工作人员能够熟练操作计算机、高效率地进行网上数据收集和传达工作。同时，市民之家是“建设服务型政府”的典范，它要求我们的工作人员一改以前倦怠、散漫的作风，而是把办事市民当做客户来服务，注重工作效率，保证市民愉快的办事体验。所以，市民之家的设立不仅对工作人员有知识和技术的要求，更对工作态度、为人处事等精神层面有更高的要求，这便在一定程度上限制了市民之家的人才引入。

二、新型城镇化发展中武汉市市民之家的应对策略分析

三、新型城镇化发展中特大城市政务集中化处理经验与总结

总的来说，武汉市市民之家在城镇化发展背景下优势与劣势、机遇与挑战并存。武汉市民之家的集中化处理模式探索有以下几条可借鉴经验。

1.争取上级部门支持、各部门合作是政务高效化处理的基础。

2.敢于积极利用先进科学技术，如宜昌市网格化管理中的“社区e通”技术和武汉市民之家的“云服务”技术，并将其运用到社区管理中来。

3.注重高素质人才的引进，注重软实力提高。

4.注重宣传，利用“牌子”吸引人流、资金、技术。

然而，并不是所有城市都适合市民之家或是类似市民之家的政务处理模式，有几条须特别注意。

1.人口较少、经济欠发达的城市不适合市民之家模式。因为其工程量大、花费高昂，而且有的城市传统政务处理方式已经可满足正常市民政务办理需求，无须走入“门面化”误区。

2.行政体制改革步伐仍需加快，没有行政体制改革推进，市民之家就无法发挥联合办公的功效，达不到高效化、简约化的政务处理目的。

3.市民之家政务集中化处理模式尚不成熟，报纸、媒体鼓吹其高效、便捷、应该全面推广，但事实上中国目前对这块缺乏法律法规约束、缺乏常态化绩效考核机制，推广还需要漫长的发展过程。endprint