世界上第一次国际自然资源保护会议的意义

[摘 要]北美自然资源保护会议是世界上第一次国际自然资源保护会议，通过了具有重要意义的《原则声明》，促进了国际自然资源保护运动的开展，开创了国际合作保护自然资源的先例。

[关键词]北美自然资源保护会议；《原则声明》；西奥多·罗斯福

[中图分类号]D81；X37 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）02-0033-07

[作者简介]丁金光（1960—），男，山西河津人，法学博士，青岛大学法学院国际关系系教授，主要从事国际关系、国际环境外交研究。（山东青岛 266071）

[基金项目]教育部人文社会科学研究规划基金项目“中美环境外交的现状、特点及趋势研究”（13YJAGJW001）的阶段性成果。

Abstract： The North American Conservation Conference is the first international conference on natural resources protection. The Conference adopted the Declaration of Principles， promoted international natural resources protection movement， ushered in natural resources protection through international cooperation.

Key words： The North American Conservation Conference； Declaration of Principles ； Theodore Roosevelt

1909年2月召开的北美自然资源保护会议（The North American Conservation Conference）是世界上第一次国际自然资源保护会议，在国际合作保护自然资源的历史上具有重要的意义。

一、会议的召开

北美自然资源保护会议是由美国总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）倡议召开的。1908年12月24日，罗斯福总统向加拿大总督格雷伯爵（The Earl Grey）和墨西哥总统迪亚斯（José de la Cruz Porfirio Díaz Mori）发出信函，邀请他们派代表参加定于1909年2月18日在华盛顿召开的会议。

罗斯福总统在信函中写道，自然资源不受国界的限制，广泛分布于北美大陆每个角落的自然资源都有必要受到保护。北美自然资源保护会议的目的在于共同探讨与保护自然资源共同利益相关的事宜，以及在这一重大问题上制定旨在促进相关国家福祉的总体规划，并预测其实施的可能性。此次会议，将会不负众望，取得重大的有益成果，它不仅会促进对每个国家自然资源的更好认识，也将会促进共同行动的形成。①

美国林业局局长、自然资源保护协会主席吉福德·平肖（Gifford Pinchot）携带罗斯福总统的信函，并将它呈送给了加、墨两国领导人。他在加拿大的一次演讲中说，大家可能还记得马克·吐温在《傻瓜威尔逊》中写的一句谚语，即“别把你所有的鸡蛋放在分散的篮子里；把全部的鸡蛋放在一只篮子里，而且看好那只篮子”，这就是我们在自然资源保护方面所要做的。我们正在努力停止将我们的鸡蛋分别放到森林的篮子、水道的篮子、煤炭的篮子、石油的篮子中，应通盘考虑，拯救我们所拥有的资源。假如我们能就这一问题达成共识，各自在国内采取共同的行动，那将惠及整个北美大陆。①加拿大总督格雷伯爵表达了与美国合作的真诚愿望，并愉快地接受了邀请。加拿大总理、反对派领袖也都表达了同样的观点。在给墨西哥总统迪亚斯的信中，罗斯福总统特别提到迪亚斯为墨西哥人民所作的贡献，迪亚斯也愉快地接受了邀请。

北美自然资源保护会议于1909年2月18日上午10点在华盛顿开幕。开幕式在白宫东厅举行，后续的会议在国务院外交厅召开。参加会议的美国代表有：林业局局长、自然资源保护协会主席、本次会议主席吉福德·平肖，国务卿罗伯特·L·培根（Robert L. Bacon），内政部长詹姆斯·R·加菲尔德（James Rudolph Garfield）；加拿大代表有：农业部长悉尼·阿瑟·费希尔（Sydney Arthur Fisher），前内政部部长克利福德·西夫顿（Clifford Sifton），国会议员亨利·贝兰德（Henri S. Beland ）；纽芬兰代表有：奥特布里奇（E. H. Outerbridge）；墨西哥代表有：前农业部长、前林业专员罗慕洛·埃斯科瓦尔（Romulo Escobar），林业专员、卫生委员会工程师米格尔·安热尔·德克维多（Miguel Angel de Quevedo），农业部部长、联邦政府矿业督察卡洛斯·塞勒里耶（Carlos Sellerier）。参加开幕式的还有美国内阁成员、最高法院法官、英国大使以及墨西哥临时代办等140余人。

罗斯福总统在开幕式致辞中说，此次会议将史无前例地促进整个北美大陆沿着它应有的方向更好地发展。近年来，世界各国采取多种措施致力于友好合作，以谋求全人类的共同进步，此次会议就是其中的一环。在上世纪的发展中，国际关系的最显著特点就是日益意识到一个国家不会从另一个国家的衰退中获利，而是从其他国家的发展中获益。为保护各国和世界的自然资源，各国开展了国家间的合作，这标志着在保护自然资源方面向前发展的新阶段。毫无疑问，每个国家都有利用本国智慧解决与本国相关事务的自由，同时也被赋予了从他国智慧中获益的机会。他说，在一些事务中，所有国家或部分国家的合作会比一些国家单独行动取得更好的效果。正如加拿大、美国与墨西哥之间有着漫长的边界线一样，许多国家之间也有很长的边界线，因此大片陆地上的人们的利益不仅仅依赖于本国的行动，而且依赖于相邻国家的共同行动。那些河流流经的区域正是如此。如果国际河流上游的森林遭到砍伐，那么河流流经的国家就都会遭殃。他渴望尽自己所能采取措施，促进相邻几个国家团结一致，坚定信念，为了共同的利益通力合作，而不是在牺牲他国利益的基础上单独获利。为了共同的进步而团结合作，而不是在践踏他国利益的基础上获得进步，国家将获得不可估量的利益。他认为，此次会议的召开对北美大陆来说是个好的预兆。②endprint

随后在美国国务院外交厅举行了全体会议。吉福德·平肖首先介绍了此次会议的筹备过程，并指出自然资源的保护在美国已成为一种信念。美国农业部部长詹姆斯·威尔逊（James Wilson）说，农业部的一名官员刚从西伯利亚回来，并带回来能承受美国北部寒冷气候的小麦和苜蓿的标本，如果这些植物能被证明可以给美国带来益处，那么同样也可以给加拿大带来好处。美国国家资源保护协会森林组组长、参议员斯穆特（Reed Smoot）在发言中对美国自然资源保护运动的目标和结果表示赞赏，并对保护运动没有在五十年前发起而感到遗憾。他研究了欧洲国家的森林保护措施，参观了瑞士苏黎世著名的基河森林，为自己国家没有同样好的森林管理的例子而感到惭愧。他还呼吁其他国家要将美国的经验当做警钟，以免造成资源的浪费。

加拿大农业部长费希尔在讲话中说，加拿大对美国保护运动的进程表示极大的兴趣与最密切的关注，期望从这次会议中大大受益。墨西哥前农业部长埃斯科瓦尔在发言中声明，不仅是迪亚斯总统，墨西哥人民也对保护的新理念表示高兴，并热切地希望与美国和加拿大在自然保护问题的解决方面展开合作。

随后，加拿大代表团的西夫顿、墨西哥代表团的德克维多、美国参议员纽兰兹（Francis Griffith Newlands）、美国国家自然资源保护协会的查尔斯·L·帕克（Charles L. Pack）先后发言。他们都提出了保护自然资源的重要性以及开展国际合作的必要性。

在18日下午的会议上，与会代表提议，由罗斯福总统倡议于1910年9月在海牙举行保护自然资源的国际会议。随后，美国国务卿培根发布了关于这个问题的声明。声明说，美、加、墨三国代表意识到合理开发和利用国家文明和繁荣所依赖的神圣资源的迫切必要性，三国普遍认为阻止对资源短视的、不必要的破坏是至关重要的。三国也充分认识到，对于三个国家的众多资源，仅仅依靠保护措施是远远不够的，应当呼吁赔偿性机构也参与到保护自然的过程中来，应当寻求恢复和增长的切实可行的措施。三国注意到，资源一旦被损耗，就不会再生。为了制定经济的资源利用计划，出现损害或因为浪费对资源构成威胁的地方就应当承担起恢复和维持资源生产力的责任。在美洲半球的北部，对资源的破坏和浪费还造成了其他的弊病。例如，森林的砍伐造成了大面积的干旱，倾盆而下的暴雨冲走了失去植被保护的土壤，曾经有着富饶动植物的地方变得贫瘠不堪。这是个与人类存在一样久远的教训。欧洲、非洲和东方的历史悠久的国家，在这个未引起注意的方面有着深刻的经验教训。罗斯福总统期望这次北美会议能引起其他国家广泛的关注，正式倡议召开全球性的保护自然资源会议。这样的全球性会议将会认真商讨制定全球自然资源现有储量的总体计划，并建立一个有关现有储量的统一机制，以更好地理解和珍惜为文明和全世界人类福利发展奠定基础的自然资源。会议也会适当商讨对因浪费和破坏自然资源、公共设施引起的损坏进行核查和弥补等相关的问题，并提出关于资源保护、开发和利用的建议。由于国家利益依赖于神圣的自然资源，当代人必须为后代人保持地球的完好状态。通过汲取过去的经验教训，可以让全球性的会议透过现实眺望未来。

会议于2月20日闭幕，但由于有些事项没有处理完毕，又召开了附加会议，直到2月23日签署《原则声明》（Declaration of Principles）而结束。

二、《原则声明》的内容

《原则声明》的签署是北美自然资源保护会议的主要成果，它反映了与会各国代表在公共卫生、森林、水资源、土地、矿产、禁猎、保护委员会、世界自然保护大会等八个问题上达成了一致意见。

《原则声明》首先提出，北美大陆各国的共同利益以及各自利益都是基于各国自然资源基础之上的，保护这些资源对于每个国家的持续繁荣是必不可少的。采取协调一致的行动，不以任何方式干涉他国内政，保护在自然资源方面的共同利益，这不仅是互利互惠的，而且会使各国之间现有的良好意愿、信心和尊重得到进一步加强。自然资源并不仅仅限于国家的边界线之内，没有哪个国家可以完全独立地来保护它们，因此建议同时采取措施来保护事关所有相关国家福利的物质基础。自然资源里为人类的生活和福利所必须的所有物质，包括那些在地球表面的（像土壤和水域），那些在地表以下的（像矿物质），以及在地球表面之上的（像森林）。《原则声明》指出，应该为了人类将来的利益而开发、使用、保护这些资源，应将这些作为生活必需品的资源视为公共的，即其所有权为公众所有，同时应采取尽可能有效的措施以防止垄断。

关于公共卫生，《原则声明》认为，自然资源保护运动在各自国家内能够最大程度地提高国家效能，要成功地实现这一目标，维护和改善公共卫生是第一要务。在利用自然资源的所有过程中，应时刻注意考虑公共卫生。事实显示，应该立即采取措施来防止进一步的污染，特别是治理整个北美地区的湖泊、河流和溪流的污水，这是不容质疑的。这种污染除了造成肥效元素方面的巨大损失之外，还对公众健康、动物健康以及农业造成直接而持续的危害，因此建议制定预防立法。

关于森林问题，《原则声明》认为，森林对人类文明和公共福利的发展是必不可少的，因此，无论公众、企业或者个人都应该明智地利用、有效地保护（特别是防范火灾）森林。建立许多大型的森林保护区，并且使它们永久处于政府控制之下，对公共福利来说是绝对必要的。应该尽早完成对森林资源的储存，以确保对需求的供应以及跟上消费和再生产的速度。建议在森林保护的过程中，应该扩大造林和再造林的技术教育和实践领域，以培养高效的林业官员。应该对成材林地和幼林地分别征税，以促进森林的保存与发展。应该通过实际指导、调整税收和其他正确的方法，鼓励私营业主对那些不适宜农业耕种的土地进行退耕还林。消防监护和巡逻制度是应对森林火灾的最有效方式，迫切需要有效的法律从预防的角度来减少巨大的损失。除火灾之外，导致森林毁坏的主要原因还有不明智及毫无节制的砍伐，它导致了对气候及河流的大范围的破坏，因此，第一要务就是将伐木作业置于严格的规则体系之下。endprint

关于水资源问题，《原则声明》认为，水资源是最基本的资源，可以对河流及其源头同时进行充分开发，并将它们用于每一个可用的领域。对水资源使用率最高且最急需的是家庭及市政领域。因此，《原则声明》主张在立法中承认必要时水资源的其他用途要处于从属地位这一原则。水资源在运输上比陆运更具经济优势，比煤炭和铁矿石等非可再生资源在消耗量限制方面以及在商业推广的成效上更具优势，这都是得到普遍认可的。因此，应该支持为了所有目的而开发内陆航运。《原则声明》进一步重申，所有已开发的水路都应属于公有并且置于公众的控制之下。应该把对水域的垄断，特别是对水力资源的垄断视为特有的威胁。因此，任何人都无权授予水力的永久使用权。对公众福利必不可缺并能有效利用水资源的设施一旦被大众权威认可，就应该制定相应的条款来征用先前私有的土地和水域，以此来满足建立该设施的要求。对旱地进行灌溉、对湿地进行排水能使农作物产量增加，从而使公众利益显著提高，因此应该赞成公众参与来确保发展的完整性和经济性，并且利用所有可以灌溉的水源以及所有易于排水的土地来确保获得尽可能多的收益。应该在相同的水域考虑并且发展与总体规划相关联的一些特殊项目。在灌溉问题上，公共权力机构应该控制水源地以用于水塘建设，并且确保公平分配储蓄的水资源。

关于土地问题，《原则宣言》认为，土地也是一种最基本的资源。为了家庭的利益，给区域内的实际定居者分配的公有土地要足以支撑起一个家庭，并且要对过多的农业用地或放牧用地进行细分，以此来防止垄断。保持土壤的生产力主要依赖于农作物的轮种，天然或是人工的施肥，以及农场管理方法的改进。农作物的产量和质量的高低同样还取决于对种子的细心挑选。因此，政府决策机构要注重对这几个方面相关信息进行分配的科学性和实用性，同时也呼吁所有的农民都要细心注意这些问题。在干旱而不适宜耕种的非灌溉公用土地上进行放牧的重要性，以及因过度放牧而引起的公众损失，已得到普遍承认。因此，政府应该对这些土地进行控制来恢复它们的价值，促进和解以及增加公共资源。对森林及其他植被来说，第一要务就是通过储存降水及促进水流平缓来防止水土流失。因此，应该通过减免税收、政府间合作和其他合适的手段，来鼓励和支持可能会影响这一目的的人工工程建设。

关于矿产问题，《原则声明》认为，矿产资源是发展工业的主要基础，并且它们的用途及对它们进行储存对公众福利来说是必不可少的。矿物燃料在现代文明中扮演着不可缺少的角色。应该支持政府为减少开采矿物燃料时造成的巨大浪费的每一种行为，而且应该引导政府对矿物燃料进行库存的必要性的关注。这些矿物燃料今后应通过租赁的方式进行处置，并且要在一些限制和规定之下进行，从而阻止浪费及垄断性或是投机性占有，要以一个合理的价格提供给公众。对地上及地下的矿物应该区别对待，从而使得地面能够得到最大限度的使用而又能保证政府对矿物资源的控制。应该采用一些规则来寻求煤炭及其他矿物燃料的最经济的生产方法，并且最大限度地延长供应期。应该支持通过水力来替代蒸汽或其他通过消耗燃料而产生的能量。在过去，通过科技发明以及机器设备运用上的改进，人类在利用燃料时已经取得了巨大的经济利益，并且在这个方向上还可以有更进一步的改进。因此，应该采取一切可能的措施，鼓励和支持在燃料使用方法上的发展和完善，从而减少燃料使用时的浪费。在北美洲矿难事故导致的死亡是非常严重的，随之而来的还有矿物财产的价值损失以及生产成本的增加，消除这些被人们认定为罪恶的矿难事故的最好方法在于制定并严格执行为矿工和矿井提供最大限度安全保障的相关规定。因此，应该支持对矿难事故这一问题进行科学调查，召开政府会议，交流信息和经验，并有力地制定和执行相关法规。矿物肥料不应该被私人利益所垄断，而应该由公共权力机构来控制，以此来减少浪费并提高产量，使得它们的产量足够使用而且价格能为人所接受。

关于禁猎问题，《原则声明》认为，禁止狩猎和保护鸟类与保护自然资源是密切相关的。因此，狩猎要遵守一定的规则，同时应该建立广泛的动物保护区，并且对那些对农作物有益的鸟类进行特殊保护。

关于设立保护委员会问题，《原则声明》认为，为了从已完成的工作中获取最大的利益，并且为将来的工作提供适当而有效的机制，应该在每个国家都设立一个永久的保护委员会。当这种保护委员会建立起来后，还应该建立一种相互交流的体系，以此在既定的时间内，所有的发现、发明、流程、所剩的自然资源、新的和特别重要的信息，种子、种苗、新的或改良的品种，以及其他在保护和改进自然资源方面有重要价值的产品，都应该在各委员会之间相互交流传播，以使他们最终都能够尽可能实现广泛的资源共享。

关于召开世界自然保护大会的问题，美国、墨西哥、加拿大及纽芬兰的代表确信在北美大陆开展自然资源保护行动是非常重要的，而且他们还认为将这种行动上升为世界范围是非常重要的，为此，应该向美国总统建议邀请所有国家参与会议，并在世界资源的开发、保护和合理利用等相关问题上达成共识。①

三、会议的意义

第一，开创了国际合作保护自然资源的先例。国家是有边界线的，但自然资源、生态环境是没有边界线的。要保护好资源和环境，各个国家必须通力合作，这样才能取得好的效果。19世纪末，由于经济发展取得的巨大成就，美国一跃成为世界头号经济强国，与此同时，美国的环境问题也日益突出。在西部开发过程中，原始森林面积锐减，水土流失日益严峻，矿产资源浪费严重。另外，在东部工业化过程中，许多城市发生了流行性传染疾病、空气污染、水污染和垃圾处理不善等环境问题。在此背景下，产生了像吉福德·平肖、约翰·缪尔（John Muir）这样一些自然保护主义者，他们努力唤醒美国民众的环境保护意识，为这一时期美国环境问题的解决作出了贡献。美国资源环境状况的恶化和各种环境保护理念的传播，促使美国政府高度关注自然资源和环境保护。西奥多·罗斯福总统是平肖的资源保护主义思想的支持者，也是资源保护主义政策的有力推动者。在其任内，联邦政府采取了一系列措施来保护自然资源和生态环境，开创了美国历史上资源环境保护的新时期。可以说，罗斯福是美国把保护自然资源作为重要国策的首位总统。在担任美国总统期间，罗斯福为美国的资源保护作出了许多开创性的贡献，如建立和健全了由联邦政府管辖的自然资源保护机构，保护和再植森林，建立自然保护区，国家统一兴修水利设施，管理矿藏资源，等等。特别应该提及的是，罗斯福总统还组织协调全国力量，倡导国际合作保护自然资源。1908年，罗斯福组织召开了一次有各州州长、国会议员、法院法官、教育界以及科学界的名流参加的白宫会议，其目的是制定一个全国性的自然资源保护计划，调动全社会的力量来关心自然资源保护问题。在美国历史上，罗斯福第一次把保护资源和保护环境当成全人类的共同事业来对待。美国在国内开展自然资源保护的同时，还发起了国际资源保护的合作运动。北美自然资源保护会议的成功召开，开创了国际合作进行自然保护的先例，为后来进行国际合作解决全球环境资源保护问题奠定了基础。endprint

在北美自然资源保护会议上，与会代表提议，由罗斯福总统发起，于1910年9月在海牙举行保护自然资源的国际会议。美国和荷兰政府向58个国家发出了邀请函，拟于海牙的和平宫举行会议。在罗斯福继任者塔夫脱总统终止这次会议之前，已经有英国、法国、德国、加拿大、墨西哥等30个国家接受了邀请。虽然此次会议没能如期召开，但此举已产生了广泛的国际影响，为后来的国际资源保护合作奠定了基础。从这个意义上讲，北美自然资源保护会议可谓国际环境外交的开端。

第二，通过了具有重要意义的《原则声明》。如上所述，《原则声明》涉及当时北美大陆所面临的主要的自然资源问题，指出了公共卫生、森林、水资源、土地、矿产、禁猎等对人类生活与经济发展的重要作用，并提出了保护这些资源的具体措施。这是三个国家经过充分酝酿达成的共识，其中许多观点和措施时至今日仍然具有借鉴意义，它体现了一百多年前北美国家领导人和自然保护主义先驱的聪明智慧和先见之明。假若《原则声明》随后在北美国家乃至全世界得到贯彻落实，就不会出现后来严重的资源破坏和空气污染现象，甚至有人讲就不会爆发一些战争与冲突。

《原则声明》体现了可持续发展、国际合作、不干涉内政等原则，从这个意义上讲，北美自然资源保护会议可谓国际环境法诞生的开端。

第三，促进了国际自然资源保护运动的开展。北美自然资源保护会议一方面推动了美、加、墨等北美国家的自然保护运动，另一方面在国际社会产生了重要影响，促进了一些国家的自然保护运动向前发展。此次会议召开前，只有美国于1908年6月成立了全国自然资源保护委员会，由平肖任主席。该委员会下设水利、森林、土地、矿产四个分支机构，分别研究水资源、森林、土壤、矿产资源的状况，提出资源保护报告。特别值得一提的是，此次会议极大地推动了加拿大自然保护运动的开展。加拿大的自然保护运动开始于19世纪90年代，在总理威尔弗雷德·劳里埃（Wilfred Laurier）的号召下，1906年召开了第一次林业会议。在北美自然资源保护会议的影响下，加拿大于1909年4月成立了全国自然保护委员会，前内政部部长克利福德·西夫顿担任主席。

总而言之，北美自然资源保护会议在世界自然保护运动史上占有重要的地位。在国际环境外交蓬勃发展、世界自然保护取得显著成绩的今天，我们不能忘记北美自然资源保护会议的贡献，不能忘记罗斯福总统、平肖先生（被肯尼迪总统誉为“美国自然保护之父”）等一大批自然保护先行者的贡献。

责任编辑：胡颖峰endprint