探索不同规模国家关系模式

【内容提要】中缅关系曾被誉为不同社会制度国家之间友好合作的典范。2011年启动的缅甸政治转型对中缅此前20余年的特殊关系构成了重大的冲击，导致缅甸民间对华不满情绪急剧上升、知华友华力量遭到削弱、中缅经贸合作趋于停滞、双边关系发展的变数增加。在全面和深入反思中缅关系所存在的问题的同时，中国也从推动中缅不同规模国家间关系构建的角度作出了重大政策调整，特别是加大与缅甸民间交往的图谋、督促中国企业更好地履行企业社会责任、创造性地介入缅北民地武与缅政府之间的和谈以及加强与反对党民盟和昂山素季的沟通。着眼于构建中国周边不同规模国家间关系的典范，中国下一阶段的对缅外交应进一步调整心态和思路，加强顶层设计、机制建设和政策的执行力，倾力解决双边关系中存在的重大问题，积极推进务实有效的经济合作，加强各种外交策略的综合运用。

【关键词】中国 缅甸 政治转型 政策调整

【作者简介】李晨阳，云南大学人文学院副院长、缅甸研究中心主任，研究员，博士生导师

【中图分类号】D822.333.7

【文献标识码】A

【文章编号】1006-1568-（2014）02-0017-17

中国拥有超过20个周边国家，其领土、人口、政治制度、经济规模和传统文化均与中国的差异性较大。因此，中国的周边外交政策需要因国而异，学会与不同类型和体量的国家打交道。有着2200多公里陆地边界线的中缅两国属于不同规模、不同国情的邻国。缅甸虽然在领土幅员、人口、政治制度、经济发展水平等方面与中国有较大差距，但它在新中国外交史上有非常重要的地位，从1949年新中国成立至1971年中美关系缓和之前，缅甸是中国与西方对抗的缓冲国，是中国突破美国遏制、围堵的缺口以及开展对外交往的通道。 虽然此后缅甸在中国外交中的地位有所下降，但随着中国和平崛起的不断深化以及印度洋战略的提出，缅甸对中国的重要性又明显上升，在目前和今后一个时期，缅甸可以说是中国周边外交中的战略支点国家。 加上2010年缅甸开始政治转型之后中缅关系出现了一些波折，因此，选择与中国存在传统胞波（意为“同胞兄弟”）情谊的缅甸作为探究周边外交中如何处理与中小国家关系的典范，有其合理性和重要性。

一、关于缅甸政治转型对中缅关系冲击的争论

以2010年11月的新大选、2011年3月军人还政于民以及缅甸新政府的改革为核心内容的缅甸政治转型对中缅关系的冲击是客观存在的，并且是1988年以来最严峻的。美国布鲁金斯学会客座研究员孙韵女士认为，2011年8月以来的一系列事件使中国对缅甸失望，密松电站被搁置以及缅甸与西方国家尤其是美国关系的改善从根本上改变了中国此前把缅甸视为几个最亲密的伙伴之一的看法，并且动摇了中国对缅甸的战略蓝图的基础。 换句话说，从战略上看，缅甸变化的外交政策使中国对缅甸在东盟、印度洋乃至整个地区的战略作用的既定规划难以实施。 中国现任驻缅大使杨厚兰虽然强调，缅甸政治转型无碍中缅关系大格局 ，但也承认中缅“胞波”情谊面临历史转型 。具体说来，缅甸政治转型对中缅关系的影响包括以下五个方面。

（一）缅甸民间对华不满情绪急剧上升且持续不退

自从缅甸新闻解禁之后，各种对华不满的言论充斥了各大私营媒体，其有不少是不实之词。 这种不满情绪主要源于缅甸民众对军政府的不满。在从1988—2010年的22年间，中国是缅甸军政府最重要的支持者，所以部分缅甸民众把中国政府等同于军政府，把对军政府的不满转嫁到中国头上。其次是中国对缅投资集中在资源开发领域，被缅甸人认为是掠夺其资源，抢占了缅甸人的市场和就业机会。第三是部分在缅经商和旅游的中国人不太注意遵守缅甸的法律法规和尊重缅甸的宗教与文化习俗。加上部分有西方背景的非政府组织（NGO）煽动，缅甸民众对中国的不满难以很快平息。

（二）缅甸知华友华力量受到削弱

西方政治体制、民主价值观和西方媒体在缅甸的影响力越来越大，缅甸政府高层和民间向西方倾斜的趋势更为明显，一些留学欧美的缅甸知识分子成为缅甸新政府的智囊。与此同时，目前缅甸政府官员和执政党领导人公开强调中缅关系的重要性和感谢中国过去帮助的言论趋于减少，以前都说欢迎中国企业到缅投资，现在改成了欢迎“负责任”的中国企业到缅投资。

（三）中缅经贸合作趋于停滞

以密松电站被搁置为标志，中国在缅甸的投资普遍受到批评，并被过度政治化。尽管达贡山镍厂已投产，中缅天然气管道已通气，中缅双方重新签署了《莱比塘铜矿协议》，但并没有改变中国在缅投资项目被全面政治化的窘境。现在缅甸国内要求重新谈判或重新评估中国企业在军政府时期签署的投资项目的声音依然很强烈，中国企业在缅甸最困难的时期尚未过去。目前中国虽然仍是缅甸最大的外资来源，但自2011年以来没有新增大型投资项目，中国对缅甸的部分贷款项目也难以推进。

（四）中国对中缅关系走向的把控能力下降

中国必须交往的缅甸政治主体明显增多，战略竞争对手增多。过去中国只要和军政府交往就可以，而缅甸开始转型之后，除政府之外，反对党民盟和其他中小政党、NGO、私营媒体、工会妇联等社会团体、少数民族组织和武装、智库等都很活跃，都能对缅甸政治和外交产生影响，中国不得不和这些重要的政治力量进行交往。此外，除印度之外，美国、日本、欧盟等主要的战略竞争对手都加大了对缅工作力度。应看到的是，西方国家在对缅问题上存在着隐形的统一战线，美国、欧盟主要确保缅甸的民主化进程不可逆转，而日本以及西方国家所控制的世界银行、国际货币基金组织、亚洲开放银行等机构在经济上提供支持。在自2011年以来对缅投资下降的同时，西方尤其是日本对缅的援助和贷款已形成了后来居上之势。欧洲和世界银行等国际组织也在认真考虑援助缅甸，世界银行已宣布了20亿美元的一揽子援缅计划。 因此，从总体上看，中国对中缅关系的主动权有所下降。

（五）未来中缅双边关系走向存在较大的变数

中缅关系在2015年缅甸大选前可能面临更大的冲击。为了在缅甸政坛拥有更大的影响力，缅甸各政治力量在大选前很可能大打激进牌，而中国是最有可能被部分政党努力撇清甚至攻击的对象。此外，从目前态势来看，反对党领导人昂山素季和吴登盛总统、吴瑞曼议长就未来缅甸的政治改革与权力分配已形成了某种共识，在大选前修改阻碍昂山素季成为总统的宪法相关条款以及民盟在大选后成为议会第一大党的可能性较大。尽管不能排除民盟和巩发党联合执政的可能，但一旦昂山素季成为下届总统，缅甸政府将采取何种对华政策，目前难以预料。

在缅甸军政府最高领导人丹瑞大将2010年9月访华期间，胡锦涛主席指出，中缅建交60年来，在几代领导人的精心培育和推动下，中缅关系经受了国际风云变幻的考验，不断巩固和发展，已成为不同社会制度国家友好相处的典范。 近年来中缅关系受到缅甸政治转型的严重影响，对于中缅关系是否发生了质的变化，或者说缅甸新政府是否根本性地改变了对华政策，国际学术界、相关国家政府部门以及媒体的看法大相径庭。中国原驻文莱大使刘新生2013年初撰文指出，在缅甸发生大变革的背景下，中缅友好合作主流不会改变。 但国内很多人认为密松电站被搁置是中缅关系的拐点，并且强烈要求反思对缅工作的失误； 国际上唱衰中缅关系的论调更是甚嚣尘上。

密松电站被搁置的背景比较复杂，原因很多。 它对中缅关系的冲击当然很大，但并非中缅关系的拐点，也不意味着缅甸新政府对华政策发生了质的变化。首先，缅甸发展与西方尤其是与美国关系的根本目的是平衡过去与中国关系的过于密切或者说过分依赖，还是要与中国决绝？无论从哪个角度来看，缅甸政府和精英都不会忽视中国这个重要邻国的存在。缅甸固然可以依靠美国与中国对抗，但美国能对缅甸投入多少资源是个巨大的未知数，缅甸也不愿成为中美对抗的棋子，而且长期紧张的中缅关系肯定不利于缅甸的现代化进程。考虑到吴登盛总统和三军总司令敏昂莱每年都访问中国，再加上昂山素季和民盟的表态，可以认为，尽然双方关系有所疏远，但中缅沟通渠道依然畅通，双方高层的密切程度仍高于其他国家，缅甸仍愿意继续与中国发展友好合作。尽管改善与美国关系的意愿很高，但缅甸仍对此高度警惕，特别是要避免对缅甸与中国、印度关系产生消极影响。

其次，学术界对中缅关系变化的认知差异很大程度上与不同学者所接触的缅甸人不同有关。西方学者往往接触与西方关系比较密切的缅甸人，中国学者往往接触比较客观或者说知华友华的人士，因此很容易得出截然相反的结论。在如何判断缅甸人民以及缅甸政府对华的态度时，需要有更为全面的分析。笔者反对使用“亲华”和“亲美”来划分缅甸政治精英和民众的态度，更加倾向于假定大多数缅甸人都是理性的民族主义者，国家利益是其处理对外关系的基本原则，“亲华”或“亲美”甚至“亲印”只是缅甸人获取国家利益或保护国家利益的工具和手段，并不代表其对美国或中国的认同，因为国家安全、经济发展等现实利益需求更为重要。

需要注意的是，国际学术界普遍唱衰中缅关系深刻地影响了国内学者、媒体乃至有关部门。一位旅居美国的华人学者指出，在缅甸发生政治转型之后，如果中国学者还认为地缘政治和地缘经济因素还将在缅甸新政府对外政策的制定中发挥决定性作用，缅甸新政府仍将继续执行中立主义或大国平衡外交政策，是严重的经验主义错误。 一位英国切特豪斯中学（Charterhouse School）的中学生方筠娴撰文指出，缅甸对华外交政策受国际地缘政治考量影响的程度明显有限，其国内政治考量发挥的作用更为重要。 需要指出的是，这一观点也适用于军政府时期，军人政权的生存是这一时期缅甸外交政策的唯一出发点。即便如此，这一时期缅甸军政府在中印之间也打地缘牌。缅甸新政府2011年3月上台后，地缘因素在外交中的地位已经发生了根本的变化。在2012年1月25-26日在香港城市大学召开的国际学术研讨会上，几乎所有缅甸与会者，从中高级政府官员、退休大使到学者到流亡海外的民运人士，都认为地理位置是缅甸外交最大的优势所在，地缘政治应该成为新政府制定外交政策的基础。部分民运人士甚至质疑新政府是否已做好发挥其地缘优势的准备。

承认中缅关系面临着前所未有的挑战并不意味着中缅关系已不可挽回，也不是说缅甸已投入美国怀抱，更不是建议放弃缅甸；恰好相反，中国对缅工作仍可大有作为，因为缅甸官方和民众对华的态度存在转化的空间和可能。目前的中缅关系正处于从先前的非正常状态向正常国家关系转变的磨合期。过去20多年的中缅关系是在特定历史条件下形成的，西方对缅甸的长期制裁以及军队的高压统治客观造成了中国对缅接触对象单一、手段单一。例如，过去的客观形势并不允许中国和反对党一般民众加强沟通。不能因为目前中缅关系面临的诸多挑战，就完全否定过去20多年的对缅工作和中缅关系。

国际舆论唱衰中缅关系的目的很简单，是希望中国在经略缅甸方面知难而退，达到阻止中国通过缅甸进入印度洋的目标。而部分国内学者和媒体跟风，有的源于不了解缅甸的实际情况，有的则试图通过散布偏激观点出风头，更有的夹杂着浓厚的个人利益考虑。这显然不利于中国冷静应对缅甸的局势变化，同时对缅甸的片面强硬回应也不利于问题解决。

二、中国对缅政策调整与不同规模国家间关系探索

缅甸的政治转型对中缅关系的冲击，对中国外交政策尤其是周边外交政策的完善不无裨益。缘于缅甸的政治转型，中国不再是缅甸外交中的唯一重点，这种情况以后极可能还会遇到。因此，对缅关系受阻并非全是坏事，而且早发生比晚发生要好，也许中国在缅甸交了学费，但可以避免以后在其他地方再次付出类似代价。很多学者认为，缅甸发生政治转型之后，中国的政策调整不及时、不到位，没有有效阻止中缅关系的不断疏远。甚至有学者认为，中国就是以不变应万变，在缅甸转型之后的中缅关系问题上“无所作为”。笔者不赞同这种看法，政策有长期性和稳定性，一旦制定就不能朝令夕改，因此政策的调整也有滞后性，不会因为缅甸一出现变化就马上修正。当然，对2009年8月果敢事件的应急处理不属于政策调整。此外，无论是中国政府还是学者，对缅甸转型之后的变化和中长期的发展趋势，也需要一段时间的观察和分析，不可能马上就得出结论。美国从制裁缅甸到“制裁与接触相结合”政策的调整，前后经历了20年。事实上，从2011年3月缅甸新政府执政后，中国对缅甸的政策已进行了多方面的调整，这种调整和实践是构建不同规模国家之间关系典范的有益探索，并极可能取得成功。

（一）倾力加大民间交往的力度

除继续保持密切的高层交往之外，近年来中缅之间的民间交流发展迅速，这与以往中缅之间主要是政府层面的交流形成了鲜明的对比，是实践习近平总书记提出的“亲诚惠荣”周边外交理念以及把“国之交变为民之亲”周边外交政策的具体表现。国外学者也认为中国在缅甸发起了大规模的公共外交活动，以改善自己的形象以及和当地社会的关系。

首先是2011年4月恢复了中缅友协的工作，由全国友协副会长冯佐库任会长，我国驻缅第三任大使耿飚之子耿志远任副会长。2013年4月，缅中友协正式重新成立。近3年来，耿志远副会长多次组织中国的企业家到缅甸进行社会公益活动和投资考察，与缅甸各方面人士广交朋友，并且会见了昂山素季。中缅友协还邀请缅中友协、“88学生组织”等团体到中国访问和考察。

其次是中国民间组织国际交流促进会、中国和平发展基金会、中国扶贫基金会、中国国际民间组织合作促进会、中国国际友好联络会等民间组织纷纷开拓了对缅业务，与缅甸政府和民间团体的交流合作日益频繁。2012年10月28—11月11日，以吴哥哥莱为团长的缅甸智库与非政府组织代表团访华。同年12月10日，缅甸总统首席经济顾问吴敏率团对中国进行访问，考察中国经济特区，学习中国改革开放经验。中国民间组织国际交流促进会于2013年5月14日在昆明与缅甸资源发展研究所合作举办“中国-缅甸民间交流圆桌会”。 中国和平发展基金会自2011年5月以来多次在缅甸组织了“光明行”活动，为上千名缅甸患者做了白内障手术。中国扶贫基金会资助由缅甸总统首席政治顾问吴哥哥莱领衔的缅甸资源发展研究所战略与国际问题研究中心完成了《中欧美日在缅甸履行国际责任的比较研究》的研究报告。此外，还有多个缅甸联邦议会代表团应邀访问中国。

第三是中国国际问题研究所、上海国际问题研究院、中国现代国际关系研究院、北京大学国际关系学院、云南大学缅甸研究中心等学术机构与缅甸社会各界开展了广泛的交流。需要特别指出的是，作为国内唯一的缅甸研究专业机构，云南大学缅甸研究中心2011年12月成立后，一直致力于发展与缅甸的文化和学术交流。

（二）促使我赴缅投资企业积极履行企业社会责任

中国企业在缅甸履行社会责任不够也是近年来中缅关系中的一个突出问题。密松电站被搁置和中国对缅投资项目不断被政治化之后，我国有关部门和企业都意识到了这个问题的严重性，并且做出了较大的调整。从管理部门来看，加强了对赴缅企业的培训力度，要求赴缅投资企业要按照国际惯例预先进行环境影响评估和社会影响评估，并征得当地民众的支持；要求赴缅企业及其员工遵守缅甸的法律法规、尊重缅甸人的风俗习惯，学会与缅甸人交朋友，切实改变依靠行贿获取项目、不积极履行企业社会责任、破坏缅甸生态环境和传统文化的做法和行为。

经过整顿，我在缅企业的表现比以前有明显好转。中缅油气管道的中方业主中国石油集团东南亚管道公司和密松电站的投资方中电投云南国际电力投资有限公司在履行企业社会责任方面做出了表率。截至2013年12月，东南亚管道公司中缅管道（境外段）项目已援建了45所中小学校、3所医院、21个医疗分站以及马德岛水库和若开邦输电线路，为当地学生和管道沿线民众改善了教学条件、医疗环境和生活条件，累计投入近2000万美元。 中电投云南国际电力投资有限公司（也称伊江上游水电有限责任公司，简称伊江公司）在密松电站停工前，就为移民建设了414栋住房及完善的配套设施，如每个家庭赠送一台21寸彩色电视机，为社区免费提供水、电，为学生创造良好的学习环境，设立伊江水电奖学金，等等。目前，已有7名大学生、78名优秀学生获得奖学金。 上述努力并未因密松电站停工受到任何影响。此外，万宝矿产有限公司在莱比塘铜矿所在地、众多替代企业在项目实施地点也努力开展社会公益活动，在一定程度上融洽了中资企业与当地民众的关系。

（三）创造性介入缅北民地武与缅政府之间的和谈

1989年缅共解体之后，在中缅边境缅方一侧长期盘踞着掸邦东部同盟军（其辖区被缅政府定为掸邦东部第四特区）、佤邦联合军（辖区为掸邦北部第二特区）、果敢同盟军（辖区为掸邦北部第一特区）、克钦独立军（1994年2月与缅政府达成停火协议，其辖区为克钦邦第二特区）、克钦新民主军（辖区为克钦邦第一特区）。这些武装与缅政府达成政治和解之后，总体上能够和平相处，但2009年4月缅甸政府推出的民地武改编计划使得双方的关系再度紧张，以至于在同年8月爆发了政府军占领果敢的冲突，3.7万多名难民到中国境内避难。

果敢事件严重影响了云南边境地区的安全、稳定，中方此后严正要求缅方用和平手段解决其与少数民族地方武装（以下简称“民地武”）之间的矛盾，确保武力冲突不要波及中国。从2011年6月开始，缅政府军与克钦独立军再次爆发了大规模冲突，不仅导致大批难民涌入我境内，中方在克钦邦的多个合作项目被迫停工。2012年底和2013年初，更是有多发炮弹落入我境内。为此，中国加大了对克钦邦冲突的协调力度，最初只是劝和、促和，为克钦独立军与缅政府代表的会谈提供了会谈场所、安全保障等便利，但是效果并不明显。因此，2013年2月4日在瑞丽举行的克钦独立军与缅政府的谈判中，中国外交部亚洲司司长罗照辉会前分别会见了双方代表，并作为见证人参与了有关会谈。随后中国政府任命王英凡为首任外交部亚洲事务特使，主要参与处理中缅有关事务。此后，王英凡作为中国特使参加克钦独立军与缅政府的历次会谈。目前缅政府与主要民地武之间的和谈都取得了重大突破，有望签署全国和平协议，这和中国的协调、斡旋有一定的关系。

对于中国介入缅北和谈，国际社会并没有更多反对的声音，但认为这是一种干涉（intervention） 甚至“公开干涉”（open intervention）。国内有学者也认为这是中国正式调停另外一个主权国家内的冲突双方，因而意味着中国将放弃互不干涉内政原则。其实国内学者此前已多次讨论过该问题，一部分学者主张修改不干涉内政原则 ，另一部分学者主张在坚持的基础上对其有所创新。其中第二种意见中最具代表性的是北京大学国际关系学院副院长王逸舟教授提出的“创造性介入”（creative involvement）。所谓“创造性介入”，讲的是一种新的积极态度，即在新世纪第二个十年到来之际，中国对国际事务要有更大的参与意识和态度。这种做法既不是对“韬光养晦”姿态及做法的抛弃，又绝非西式的干涉主义和强权政治，而是符合中国新的大国位置、国情国力和文化传统的新选择。 “创造性介入”不是对不干涉内政原则的否定，相反它是新形势下对这一原则的丰富和发展；不干涉内政原则的基本含义是，一个国家的内部重大事务，特别是像政治制度、安全安排和治理方式及领导人选择这类关乎社稷民生大局的问题，应当由这个国家、这个民族、这个土地上长期居住的百姓来决定，不容外部势力干涉。 但是允许其他国家以平等的身份和朋友的角度，对这些问题提出建设性意见，供其领导人和人民参考。派遣特使是中国的“创造性介入”的重要特点，王逸舟教授认为时任副外长王毅作为特使在2007年11月14—16日访问缅甸，就是一个成功的“创造性介入”案例。

笔者认为，缅北战事直接影响到中国安全与稳定，为避免事态恶化并为美国提供介入缅北事务的潜在机会，中国政府通过派遣特使的方式，加大了协调和斡旋的力度。这的确是中国周边外交的一个创新，是一种创造性介入，而非干涉缅甸内政；中方在缅北冲突劝和促谈问题上一向发挥积极、建设性作用。 正如有学者评价的那样，“中国对克钦冲突的干预为中国传统不干涉内政原则提供了新的注解”。 当然，这一创新可能仍不完善，有必要进一步了解他国的文化和心理特点，对这一方法加以完善和推广。

（四）加强了与反对党民盟和昂山素季的沟通

已故前驻缅大使程瑞声先生在缅甸任职期间，曾4次见过昂山素季，也曾到民盟总部祝贺民盟获得1990年大选的胜利。程瑞声先生与民盟和昂山素季的接触，一方面为今天发展与民盟以及昂山素季的关系奠定了基础，另一方面程瑞声先生的行为在当时受到了缅甸军政府的抗议。因此，在很长时间内，民盟和昂山素季是中缅关系中的禁区，个别西方国家官员、议员甚至著名学者访缅时偶尔可以见到昂山素季，哪怕是在软禁期间，但中国官员和学者却不可以。

2012年12月，中国外交部发言人证实昂山素季同中国大使李军华举行了历史性会晤。此后，我驻缅使馆与昂山素季和民盟建立了比较畅通的联系渠道，新任驻缅大使杨厚兰先生多次会见昂山素季和民盟的其他领导人。中国人民对外友协李小林会长与中缅友协副会长耿志远于2013年12月20日拜会了昂山素季，中国国际友好联络会会长、前外长李肇星于2013年12月21日拜会了民盟名誉主席吴丁吴。昂山素季还接受了一些港澳媒体的采访，表达了对中国的善意和访问中国的愿望。与此同时，民盟中央执委尼布率领一个由12人组成的代表团于2013年5月8—18日访问了中国，这是缅甸反对党民盟首次组团访华。同年6月初，民盟派遣了第二个代表团访问中国。到年底，由中央执委吴年温率领的10人代表团访问了北京、上海、昆明等地。其间，民盟中央执委吴昂腾作为昂山素季特使也访问了中国。2014年1月，杨厚兰大使在接受媒体采访时表示，中国政府将适时邀请昂山素季访华。邀请缅甸民盟代表团以及昂山素季本人访华表明中国在周边国家采取了更为积极主动的外交行动，打破了以往不和友好国家反对派交往的外交禁区。

中国对缅外交还做了一些其他的调整。如中国驻缅使馆比以往更加开明，并且新成立了新闻与公共关系处，率先通过脸谱（Facebook）用英文发布新闻，包括大使在内的使馆工作人员主动接触缅甸民众、媒体、政党、NGO以及其他使馆官员，拜会缅甸各大政治力量和有关政府部门，加强了与缅甸社会各界以及国际社会的互动。又如，中国商务部正着手考虑改革，准备支持国内民间组织利用对外援助资金到缅甸从事社会公益活动。

正是由于上述政策调整，中缅关系在面临诸多挑战的情况下，仍然保持了较好的发展态势。2013年6月，中缅两国签署了《落实中缅全面战略合作伙伴关系行动计划》，为双边关系未来的发展制定了路线图。同年7月，中缅天然气管道全线贯通并投入运营，迄今为止运转正常。同年12月，在中国的帮助下，缅甸承办第27届东南亚运动会取得了巨大成功，不仅开闭幕式达到了很高水准，缅甸运动员获得的金牌数历史性名列第二，仅次于泰国。这是中缅两国人文交流的新亮点。2013年中国依然保持了缅甸最大外资来源国和贸易伙伴的地位。

三、将中缅关系塑造为不同规模国家关系典范的思考

如前所述，自2011年9月密松电站被搁置以来，中国对缅甸的政策已做了较大的调整，并取得了明显的进展。虑及中缅关系在缅甸政治转型以来所面临的重大压力，中国有必要思考如何对前述政策转型予以进一步完善，进而推动将中缅关系塑造成为中国在周边地区的不同规模国家间关系的典型。

（一）进一步调整心态和思路

首先是对缅甸政治和外交转型要有宽容心。绝大部分中国人仍希望缅甸和中国保持过去的特殊关系，不能以平常心态对待缅美关系的发展。其实大可不必。如果能以包容、宽容的心态看待缅甸的转型，就更能真正赢得缅甸政府和民众的尊重，抨击、打压缅甸政治转型的言行会导致缅甸人的反感，不利于中缅关系的可持续发展。

其次，对于中缅关系的好转要有耐心。目前缅甸民众总体上还处于民主的狂热期，对中国过去支持军政府与缅甸民主化进程滞缓的不满情绪尚未完全发泄和释放。缅甸政府和民众还相信西方的援助、投资会大量到来；缅甸民众对政府的需求尚停留在政治层面，对经济发展和民生需求并不强烈。

第三，对于中缅关系的发展趋势要有信心。既要看到中缅关系当前所面临的挑战，也要看到中缅关系的基础和中国在缅甸的优势，即缅甸仍是中国“近而不亲”的伙伴，民众对华有不满情绪，但并不反华。尤其是在现阶段，前军政府最高领导人丹瑞大将对缅甸政局走向和军队仍有较强的掌控能力，并且对中缅关系的重要性有清醒的认识。

第四，做好对缅工作要有系统思维。扭转目前中缅关系的不利局面，把中缅关系真正塑造为不同规模国家关系的典范是一项系统工程，靠单一的某种方式和手段是不可能解决所有问题的。因此，要摈弃某些极端的想法和做法，比如“中国要打好民地武这张牌，中缅关系高枕无忧” 、“养好克钦邦这只虎” 等偏激想法不仅在理论上行不通，在实践中也是有害的。

第五，对过去20多年对缅政策和工作的反思要理性和适度。前一时期的对缅政策可能的确存在诸多不足，需要调整和改进，但不能全面否定。在西方全面制裁缅甸的情况下，加大中国企业到缅甸投资力度的确为缅甸发展提供了重要帮助。但在新的背景下，帮助缅甸发展的具体方式可能需要及时调整。同时，西方舆论对中缅关系的攻击，很大程度上是因为中国在发展同缅甸关系上占了先机。我们既要看到当前美国在对缅关系中的优势，也要看到美国过去很长时间在缅甸问题上无所作为。美国可以通过调整政策扭转局面，我们同样可以做到。

第六，对缅工作要从“被动应付式”变为“主动筹划式”。过去中国恪守不干涉内政原则，对缅甸政治发展进程的创造性介入不够，在很大程度上是任其自然发展，没有很好地抓住当时两国关系最好时的机遇，适时推动缅甸的政治改革进程。今后要加强对缅甸的研究，加强研判，做到未雨绸缪，同时要积极发挥为缅甸治国理政的参谋咨询作用。

（二）加强顶层设计、机制建设和政策的执行力

首先，目前国内有关部门对于缅甸在中国周边外交和对外开放中的重要性认识不够，其实无论从经济还是安全角度，缅甸都是战略支点。只有认识到了其重要性，才可能加大经略的力度。

其次，对于缅甸这样重要而又存在较多问题的国家，需要成立由级别较高领导人领衔的对缅工作领导小组，协调国家有关部门和与缅甸接壤省份，共同做好对缅工作。

第三，要根据当前中缅关系的实际情况以及短期、中期、长期目标，制定对缅甸的中长期战略，并切实贯彻执行。

第四，仿照中美之间的对话机制，构建中缅政治、经济、安全等事务的双边合作机制，及时处理双边关系中的重大问题。

第五，改革对外援助机制。日本的官方发展援助（ODA）对日本外交的发展产生了积极而重大的影响，中国应借鉴日本的经验，使对缅援助能发挥更好、更大的作用。

第六，加强计划的落实。目前中缅之间已签署《落实中缅全面战略合作伙伴关系行动计划》，各有关单位决不能将其束之高阁，而要按照规划务实推进。

（三）倾力解决中缅之间存在的重大问题

当前中缅关系中最大的挑战是缅甸民众对中国的不满，因此，当前和今后一个时期的对缅工作，就是要根据习近平总书记提出的“亲、诚、惠、荣”周边外交理念，把中缅关系从国之交变为民之亲，彻底改变缅甸人心目中的中国形象。要做到这一点，中国要与缅甸社会各界加强交往，包括政府、议会、军队、执政党、反对党、少数民族武装与团体、中小政党、NGO、媒体、高校学生、僧侣甚至“88学生组织“等激进势力，通过政府外交、民间外交、公共外交相结合的方式，增强其对中国的了解，使更多的缅甸人知华友华。

其次，中国对缅甸的投资也饱受国际舆论批评。因此，要改变中国对缅投资集中在资源开发领域以及赴缅经商的中国人形象不好的现状，使缅甸民众能切实感受到中国投资与援助的好处。此外，缅甸新政府在事先未与中国沟通的情况下，单方面撕毁协议并搁置了密松电站，使我企业损失惨重。在此问题上要继续与缅甸政府交涉，同时要做好针对缅甸民众的解释说服工作，不要使之成为中缅关系中的毒瘤。密松电站是否要重启，重启的路径该如何构建，也需要尽快形成共识。

第三，妥善处理缅北民地武问题。在缅甸民地武问题上，我们首先要形成一种共识，即一个民主、和平、统一、开放、发达的缅甸有利于中国的国家利益，一个落后、分裂、封闭、专制、腐败的缅甸不利于我国利益在缅甸的拓展和保护。因此，建议中央和云南加大对缅北民地武问题的劝和促谈力度，促使缅北民地武与缅中央政府尽快签署长期和平协议，从而实现中缅边境的长治久安，推动云南与缅北地区社会经济合作的快速发展。

（四）积极推进务实有效的经济合作

第一，调整对缅投资领域。为了争取缅甸民众的理解和支持，今后一个时期我国对缅投资要从资源开发为主，转移到加工制造业、农业和服务业等领域。

第二，要坚持正确的义利观，互利共赢要有新内涵。中国过去也强调富邻、多予少取，但往往只强调某个对缅投资项目中，中方投资多，获利少；缅方投资少，获利多，认为这就是互利共赢。其实过去我国在缅甸的密松电站、莱比塘铜矿以及中缅油气管道等大型投资项目均是以我为主，并非缅甸最急需的项目。今后中资企业应从缅甸的中长期发展规划以及当地民众的需求出发来选择投资项目，这才是真正的互利共赢。

第三，加强农业领域的合作。建议中缅两国尽快建设两个农业合作示范园区，一个可设在缅甸首都内比都附近，便于缅甸政府官员和国会议员参观学习；另一个可设在中缅边境地区，实行生产、加工、销售一条龙，产品可以销往缅甸及中国市场，甚至向其他国家出口。建议双方合作组建中缅农业技术合作平台。通过这个平台，中方可以帮助缅甸传播现代农业科学技术，推广良种和先进农机、耕作技术，建立缅甸农业自然灾害和病虫害的预报与治理机制，建设国际和缅甸国内农产品价格和市场信息分析中心以及交易平台。其中在传播现代农业技术方面，中方近期可考虑将中国中央台七套的农业节目配上缅语，制成光碟后在缅甸免费发放，并帮助缅甸建立农业广播电台，将来可考虑在缅甸国家电视台帮助开设农业频道。建议在孟中印缅经济走廊建设框架下，在密支那以北至印缅边境地区，由中印缅三国企业合作建设农业种植与加工园区。

第四，加强加工业合作。建议帮助缅甸在其北部建设一个满足国内需求的加工基地，重点是生产农用机械和家用电器；帮助缅甸在南部建设一个出口导向的加工基地。

第五，支持我国NGO利用援外资金到缅甸开展改善缅甸民生的社会公益活动，同时为我在缅项目和企业进行形象设计、危机应对和社会公益等工作。

第六，根据“一带一路”战略的要求，在孟中印缅经济走廊建设的框架下，加强与缅甸的互联互通，其中重点是建设昆明—皎漂的铁路、公路以及皎漂港的开发。

（五）加强各种外交策略的综合运用

当前和今后一个时期，处理与周边国家关系时要把立德、立行与立威很好地结合起来，打好组合拳，改变以往的“大棒不硬、胡萝卜不甜”的状态。一方面，要尊重缅甸政府和人民的利益诉求，使缅甸人民能够从中国的发展以及中缅合作中受益；另一方面，在重大涉我国家利益问题上，也要把丑话说在前面，明确提出我们的底线（如缅甸不能成为美国遏制中国崛起战略的组成部分，不能成为美国的军事基地等）以及触动底线可能产生的后果 ，防止对方误读误判，要使包括缅甸在内的周边国家不至于损害我核心国家利益。

结 束 语

缅甸在我周边外交与对外开放战略中的地位十分重要，两国关系曾经被称为不同社会制度国家之间友好合作的典范。在经历了1988年9月至2011年3月的特殊关系之后，由于缅甸的政治转型，中缅关系受到了较为严重的影响。中国在对过去20多年的中缅关系进行深入反思之余，也做出了相应的政策调整，并取得了一定的成效。这些政策试验对于中国构建不同规模国家间关系成功模式的探索有重要的参考价值和意义。当然，要使中缅真正成为不同规模国家之间关系的典范，还需要继续进行外交领域的改革，充实和完善我国对缅战略与政策，并在实践中切实执行，才有可能实现中缅关系的可持续发展。

[责任编辑：张 春]