最难啃的骨头

京津冀开始了新一轮的合作讨论。

从1986年环渤海地区经济联合市长联席会，到2004年达成廊坊共识，再到去年京津、京冀分别签署《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》和《北京市—河北省2013至2015年合作框架协议》，京津冀三地的一体化发展已经“纠缠”了近30年。然而，漫长的岁月并没有给该地区的合作带来多少实质性的进展，三地“雷声大雨点小”的作为，让京津冀乃至整个环渤海地区都成为中国区域发展中最难啃的骨头。

合作尚未落到实处

“上世纪80年代，区域联合在我国还不是主流趋势，独立发展仍是各省市关注的重点。”天津社会科学院副院长王立国告诉《经济》记者，在这一背景下，环渤海市长联席会提出的理论基础还是“中心城市说”，“那时的城市规模没有现在这么大，环境压力也比较小，这种联合主要是从城市经济学角度，考虑中心城市如何服务周边城市、带动周边城市发展，即如何发挥中心城市的聚集和辐射功能。”

像所有的事物一样，有开端就会有发展。2004年，京津冀迎来了一体化进程中的高潮期。回顾这一年，从“2·12廊坊共识”到“5·21北京建议”，从“6·26廊坊框架”再到“8·30环渤海论坛”，京津冀一体化探讨不断深入，热度持续不减。

这其中，“廊坊共识”是整个历程的关键点。2004年2月12日，在国家发改委的主持下，京津冀11个地级市发改委的负责人在廊坊召开第一次“碰头会”，并就推进京津冀经济一体化的一些原则问题达成“廊坊共识”。“此时，长三角和珠三角已经发展得有声有色，环渤海地区成了令人挠头的问题。”王立国表示，“廊坊共识”实际解决的是思想统一问题，“让三地认识到区域内合作的必要性已经远远大于竞争，国土资源的规划要统一，对港口使用、环境保护等方面的认识上也要统一，然后由国家发改委牵头列出时间表、路线图，逐步推动该区域的一体化发展。”

同年11月，国家发改委启动编制《京津冀都市圈区域规划》，并要求在“十一五”期间完成，然而如今“十二五”也已近尾声，该规划依然遥遥无期。究其原因，一位不愿透露姓名的学者对《经济》记者表示，“首先是牵头部门——发改委的权威性不够高，京津冀三地的行政首脑级别都高于发改委，其无法直接分配各地做什么。”另一方面，虽然当初是三地委托发改委来制定这一规划，但由于该方案强调三地的“平等地位”，缺乏轴心，协调难度大，最终并未得到三地的认可，国务院也没有予以批复。

在之后的10年里，京津冀的合作虽然一直在持续，例如2006年京冀签署《关于加强经济与社会发展合作备忘录》，2008年三地发改部门签订《建立“促进京津冀都市圈发展协调沟通机制”的意见》，2011年河北提出“环首都绿色经济圈”构想等，但大多数都只停留在纸面上和口头上，合作的层次、目标和效果并不令人满意，也没有取得实质性的进展。

行政和财政是两道坎儿

症结在哪？

国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，根本原因在于行政主体意识和财政的“分灶吃饭”。“如果没有行政阻隔，北京强大的购买力和市场需求必然会辐射到周边地区，带动周边城市发展。行政阻隔就像一道墙，让离得越近的城市反而越受不到辐射和带动。例如张家口和承德，如果没有这种阻隔，其区位优势很大，会发展成经济中心，而现在却沦为了边缘的边缘。”

“当时的行政区是按照‘小而全大而全的原则来划分的，北京、天津都有自己的腹地，基本上都能完成内循环，不需要河北的帮助。”河北省社会科学院副院长杨思远如是说。

王立国也表示，京津冀一体化迟迟不前“不是因为北京和河北之间有什么矛盾，也不是天津和北京之间有什么矛盾，而是在现行的行政体制下，大家分灶吃饭，肯定要算自己的账。这是正常思维”。

“在北京的直辖范围内还有中央部委、军委、国务院单位及其下属事业单位、央企等，主体规格高且多元，利益诉求复杂，协调难度较大。”北京市社会科学院副院长赵弘认为，京津冀协同发展必须要构建强有力的领导体制和协调机制，在国家层面建立京津冀协调发展委员会。“作为具体推进机构，该委员会的办公室应设在国家发改委，同时成立一个司专门来负责此项工作。在这个大构架下，还要建立一个由国家有关部委和三地政府共同参与的专业化对接平台和稳定的推进机制，这个机制要包括跨区域协调联动机制、规划保障体制和省市级层面的统筹调控机制，以此来推进京津冀战略的实施。”

此外，还要探索京津冀协同发展的利益共享机制。“财税体制倒逼下的城市发展路径是这样的：经济发展—人口集聚—城市建设需求增大—能源资源消耗多—生态环境压力。之后为了提供城市运行所需的财力，又不得不进行新一轮的经济扩张，从而陷入发展怪圈。”赵弘认为，可以把京津冀作为深化财税体制改革的实验区，探索“首都财政”，“把首都从繁重的经济发展压力中解脱出来，让其专职做好首都服务”；同时完善跨区域利益分配机制、收入与财税分成机制。“2013年，中关村企业在外埠设立分支机构8301家，201家上市公司实现的收入中，外埠占3/4，如果部分中关村资源能在京津冀地区转化，既可以降低企业的发展成本，也可以带动河北等地的发展。”赵弘举例说。endprint