对监管者的再监管:食品安全问题的治本之道

杜威漩

(河南科技大学经济学院，河南洛阳 471023)

对监管者的再监管:食品安全问题的治本之道

杜威漩

(河南科技大学经济学院，河南洛阳 471023)

食品安全问题是指食品中有毒、有害物质影响人体健康的公共卫生问题。监管者与食品生产企业之间的博弈模型显示，对监管者的再监管是治理食品安全问题的治本之道。应构建和完善对监管者的再监管体系，建立健全对监管者再监管的制度体系，建立健全对监管者再监管的组织体系，建立健全对监管者再监管的长效机制。

食品安全;监管者;监管

一、问题提出:食品安全问题为何一直是问题?

食品安全问题有两层含义:其一是指量的安全 (food security)——一个国家或社会的食物供应保障是否充足;其二是指质的安全(food safety)——食品中有毒、有害物质影响人体健康的公共卫生问题［1］。 “国以民为本，民以食为天，食以安为先”，可见食品安全的重要性。然而目前充斥于我国社会的各种食品安全问题①却已经达到了触目惊心、令人发指的程度。从残存剧毒农药的蔬菜到添加瘦肉精的猪肉、从三聚氰胺奶粉到工业盐腌制的毒蘑菇、从含有孔雀石绿的鱼类到用硫磺熏过的银耳等案件，无不深深伤害着广大消费者的信心，无不引起广大消费者的愤怒。但义愤填膺的批判无法代替理性的思考，唯有理性思考才有望找出问题的症结和解决问题的办法。我国早在1964年就颁布和实施了《食品卫生管理条例》，然而时至今日我国的食品安全问题却依然严峻。传统的观点是:食品安全事故频发的原因在于对食品生产企业的监管不力，有人戏称“八个部门管不了一头猪”，相应的治理之道则是加强对食品生产企业的监管。基于这种认识，中央政府于2004成立食品药品监督管理局以强化对食品生产企业的监管，然而监管的绩效并未显现，大的食品安全事件仍然不断，以毒奶粉事件为例，从2004年的阜阳奶粉案件到2008年的三鹿奶粉案件，从三鹿奶粉案件的被查处到含有三聚氰胺奶粉的重现市场，充分说明了食品安全问题的复杂性和反复性。为什么我国食品安全问题一直是问题?为什么传统的治理之策如此失灵?从已曝光的食品安全事件来看，尽管每一起食品安全事件发生的背后都能找到监管权力失灵的踪影［2］，但每次食品安全案件发生后，消费者总是“理直气壮”地把矛头指向肇事者，而监管部门的监管缺位问题却常常被忽视。笔者认为，食品安全问题的深层原因在于对监管者的监管缺位。从目前的研究情况看，有学者已开始对此问题进行关注和研究。黄丹丹 (2010)认为，食品安全监管体系中的监管机构是整个监管体系的运行载体，监管机构的设置和运行直接关系到政府食品安全监管职能的发挥，所以要明晰各监管部门职责、实施全程监管并加强权利监督［3］。鉴于食品安全问题中对监管者再监管的重要性，笔者拟从博弈论的视角对我国食品安全问题进行分析，通过分析实现以下两方面的研究目的:一方面，从理论上证明笔者的核心观点——强化对监管者的再监管是食品安全问题的治本之道;另一方面，在理论分析的基础上提出对监管者进行有效再监管的相应措施。

二、模型描述:监管者与食品生产企业之间的博弈

1、博弈方

博弈方 (players)，即博弈中的参与者——博弈中独立决策并独立承担结果的个人或组织［4］。笔者模型中的博弈方具体指食品安全的监管部门 (简称监管者，后文同)和食品生产企业 (简称企业，后文同)。从我国目前情况看，监管者是一个包括农业、质检、工商、卫生等部门在内的集合体。其中，初级农产品生产环节由农业部门负责监管，食品生产加工环节由质检部门负责监管，食品流通环节由工商部门负责监管，餐饮等消费环节由卫生部门负责监管，国家食品药品监管局则是一个协调机构，具有三项监管职能——综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。监管者的目标函数是自身效用——既包括诸如对违规厂家罚款等的货币性收入，也包括来自消费者的赞誉等非货币效用——的最大化。企业是指从事各类食品生产的厂家，其目标函数同样也是以货币和非货币表示的自身效用的最大化。

2、策略集

策略集，即每个博弈方在决策时可以选择的全部方法或行为的集合。在笔者的博弈模型中，监管者的策略选择是监管和不监管;企业的策略选择是造假和不造假。另外，假定博弈双方——监管者和企业——同时做出策略选择。

3、得益矩阵

博弈中的得益是指对应于各博弈方的每一组可能的策略选择，都有一个表示该策略组合下各博弈方所得或所失的结果［4］。在笔者的博弈模型中，监管者的得益具体指监管者从监管和不监管的策略选择中获取的总效用;企业的得益具体指企业从造假和不造假的策略选择中获取的总效用。进一步假设:第一，企业造假行为被监督和查处的情况下，其得益为U－M，其中，U为企业从事正常生产经营活动所获得的利润，M为企业因造假行为被查处后所受的损失。第二，企业造假行为未被监督查处的情况下，其得益为U+N，其中，N为企业从造假行为中获得的额外收益。第三，企业造假而监管者没有履行监管职责的情况下，监管者的得益为V－F，其中，V为监管者正常监督所获得的正常效用，F为监管者因失职而遭受的损失。第四，企业没有造假而监管者也没有履行监管职责的情况下，监管者的得益为V+G，其中，G为监管者因没有对企业进行监管而获得的额外效用 (如节省的人力、物力和财力等)。根据以上假设可得到得益矩阵，如表1所示。

表1 监管者与企业之间博弈的得益矩阵

该博弈不存在纯策略纳什均衡:若监管者选择“监管”策略，企业的最优策略选择是“不造假”，若监管者选择“不监管”策略，企业的最优策略选择是“造假”;若企业选择“造假”策略，监管者的最优策略选择是“监管”;若企业选择“不造假”策略，监管者的最优策略选择是“不监管”。

假设监管者进行监管的概率为p，则不监管的概率为1－p;假设企业造假的概率为q，则不造假的概率为1－q，则混合策略得益矩阵如表2所示。在混合策略博弈的情况下，博弈双方决策遵循的原则是:保持策略选择的随机性;选择每种策略的概率恰好使对方无机可乘［4］。

表2 监管者与企业之间博弈的得益矩阵

4、博弈均衡解

在给定企业造假概率q的情况下，监管者监管和不监管的期望收益分别为:

令E(R监管)=E(R不监管)

可得企业选择造假策略的均衡解为:

若q＞q*，则q＞G/(F+G)，即G＜q×(F +G)，亦即

将 (4)代入(2)得:

(5)式说明:当企业造假概率q＞q*时，监管者选择不监管的期望效用小于其正常效用，这样监管者必然选择监管策略;反之，选择不监管策略。

在给定监管者监管概率为p的情况下，企业造假和不造假的期望收益分别为:

令E(R不造假)=E(R造假)，可得在监管者选择监管策略的均衡解为:

若p＞p*，则p＞N/(M+N)，即N＜p×(M +N)，亦即

将 (9)代入 (7)得:

(10)式说明:当监管者监管的概率p＞p*时，企业选择造假的期望效用小于其正常效用，这样企业必然选择不造假策略;反之，选择造假策略。

三、模型分析:对监管者的再监管是食品安全问题的治本之道

食品安全问题的深层根源在于人性中“机会主义”(opportunism)行为倾向的作祟。新制度学派的重要代表人物之一威廉姆森曾对人类的机会主义行为进行过深入的分析，认为:在现实世界中，由于人的有限理性及信息的不完全性，经济行为人在利益最大化动机的驱使下，有可能利用某种有利的信息条件向交易的另一方说谎、欺骗，或者利用某种有利的讨价还价地位背信弃义、要挟对方。即人谋求自身利益的动机是强烈的，其行为是复杂的，既可采取正当手段，也可能采取不正当手段——机会主义行为。作为市场经济的微观主体，企业无疑是自身利益最大化的追求者，在监管失灵或缺位的情况下，他们为实现自身利益的最大化——不仅是对U最大化的追求更是对U+N最大化的追求 (对U+N最大化的追求也意味着对N最大化的追求)，就必然会采取机会主义行为而不惜损害广大消费者的利益。也就是说，在监管失灵或缺位的情况下，企业为了在交易中获取最大化的N而不惜实施造假行为。

为抑制企业的机会主义行为倾向，对企业的直接监管就成为必要，这是传统的食品安全问题治理之道。在笔者所构建的博弈模型中，M实际上是企业造假行为被发现和处罚后所受到的损失，包括对企业造假行为所处的没收、罚款、停业整顿和其他无形损失以及企业负责人被查处后自身所遭受的损失。对造假行为的监管力度越大 (即M越大)，企业的总效用就会变得越小 (即U－M越小)，这样，短期中企业的造假行为就会有所收敛。以美国的情况为例，对大规模有毒食品致害侵权案件，国家实施严格的产品召回制度及巨额损害赔偿制度，人为制造不安全食品的企业被查实后所付出的成本远远高出其收益，企业甚至因之而破产，企业对待食品安全问题不得不慎之又慎［5］。然而，企业造假行为的减少甚至停止则会导致监管概率 (p)的下降，因为由p*=N/(M+N)可知:M提高必将导致p*的下降;而监管概率的下降又会使得企业造假的期望得益增加，即p下降导致 (1－p)上升，从而导致E(R造假) =(U－M)×p+(U+N)×(1－p)=U－M× p+N×(1－p)增加，即造假的期望效用提高，这样企业又会倾向于增加选择造假策略的概率。可见，在对监管者的再监管乏力甚至缺位的情况下，单纯加大对企业造假行为的监管和处罚，尽管在短期内有助于抑制企业的造假行为，但从长期来看只会刺激监管者增加不监管的概率，最终导致企业造假行为概率的提高。加之我国食品安全的监管者常采用“在办公室看样品式”、“突击检查式”及“马后炮式”等方式，而连续性、预警式、规范化的监管机制缺失，这种状况进一步导致了我国食品安全监管效应的短期化——短期有效而长期无效。这正是导致我国食品安全问题一直存在的重要原因之一。

为抑制企业的机会主义行为倾向，不仅要对企业实施直接监管，更要对监管者实施严格再监管，这是食品安全问题的治本之道。在笔者所构造的模型中，F实际上是监管者不作为、失职甚至渎职而企业又造假的情况下监管者所遭受的损失，包括来自上级部门的处分、处罚及监管部门中相关个人所受到的开除公职甚至承担刑事责任所造成的损失;G实际上是企业都遵纪守法而监管部门不作为、失职甚至渎职情况下监管者的额外所得。加大对监管者不作为、失职甚至渎职行为的监管和处罚力度 (增加F)，最大限度地压缩监管者的自利行为空间(最大限度地减少G)，无论从短期还是长期来看，都能更加有效地抑制企业造假行为的发生。一方面，由q*=G/(F+G)=1/(1+F/G)可知，F越大、G越小，q*就越小，即企业造假的可能性就越小;另一方面，在监管者得到有效监管从而监管者的监管行为规范化、持续化的情况下 (即q基本稳定不变的情况下)，F增大、G变小，则会导致E(R不监管)=(V－F)×q +(V+G)×(1－q)=V－F×q+G×(1－q)变小，即监管者选择“不监管”策略的期望得益变小，从而监管者选择“不监管”策略的机会主义行为得以被抑制。这样，只要建立一种对监管者有效而规范的再监管机制——使监管者不作为、失职甚至渎职行为得到最大限度的惩罚 (F增大)、同时使监管者的自利行为空间得到最大限度的压缩 (G变小)的监管机制，监管者无论在短期内还是在长期内将会最大限度地选择监管策略。相应地，企业无论在短期内还是在长期内的最优策略必将是最大限度地选择不造假。这是一种良性循环或者说是监管者与企业之间实现的新的最优均衡。以食品安全监管制度较为成熟的国家 (或地区)为例，它们均对食品安全监管者构建了良好的外部监督机制，香港通过立法会对食品安全监管工作进行监管，立法会在下设的专门委员会中专设食品及环卫咨询委员会作为专职食品安全监管机构，立法会下设18个事务委员会，定期对政府执行的政策及措施监察，该做法在实践中取得了良好效果［2］。

通过以上博弈模型分析可知，无论从短期还是长期看，为了更加有效地抑制食品生产企业造假的机会主义行为发生，加大对食品生产企业的监管和处罚固然重要，但最根本的治理措施在于加大对监管部门不作为、失职甚至渎职等机会主义行为的再监管和处罚力度，唯此才能使监管者真正回归其社会职责，实现维护市场秩序、保护消费者利益、为市场经济保驾护航的应然目标，从根源上遏制食品生产企业造假等机会主义行为的发生，使食品安全问题不再是问题。

四、政策含义:构建和完善对食品安全监管者的再监管体系

一个完善的监管机制，必须包含对监管者给予再监管的内容，而要强化对监管者的再监管，就必须构建相应的制度和机制以防止监管者滥用权力的机会主义行为［6］。构建和完善对食品安全监管者的再监管体系应包括以下三方面主要内容:

1、建立健全对监管者再监管的制度体系

(1)建立健全法律制度

这是对食品安全监管者进行有效再监管的前提和关键。考虑到目前我国食品安全监管制度安排中有关对监管者再监管的制度缺失状况，应在相关法律规范中进一步丰富对监管者再监管的内容:第一，明确监管者的职权及违规责任，特别是明确监管者对造假企业应承担连带责任。第二，明确规定广大消费者对监管者的举报权。现行《食品安全法》第10条只有针对食品经营者违规行为进行举报的规定，而没有公众对监管者不作为、失职甚至渎职行为进行举报的规定，为实现对监管者的有效监督，应在《食品安全法》中增加对监管者违规行为进行举报的相关规定。

(2)建立健全行政监督制度

即建立由上级机关监督、审计监督、监察监督等组成的行政监督体系，以实现对食品安全监管部门是否履行法定职责、经费使用的合法性和适当性及其工作人员有无违法违纪行为进行有效监管。

(3)建立健全公益行政诉讼制度

我国《行政诉讼法》的有关规定:只有在行政机关的具体行政行为导致公民权利受到损害时，才可向人民法院提起行政诉讼，由于食品安全事故中受害的消费者往往难以证明行政监管行为与假冒伪劣食品所造成损害间的因果关系，最终导致食品安全事故中受害的消费者难以获取有效的司法救济。因此应尽快建立对食品安全监管者的公益性行政诉讼制度，以强化对食品安全监管者有效的司法监督。

(4)建立健全对监管者的信用记录制度

通过对监管者建立信用档案的方式，使监管者的不作为、失职甚至渎职行为暴露在阳光之下，从而使监管者受到强大的舆论监督。同时建立严格的监管从业人员准入制度以提高监管人员的职业素质。

2、建立健全对监管者进行再监管的组织体系

(1)建立健全对监管者再监管的社会性组织

社会性组织作为政府和社会信息沟通、对话、合作的桥梁和纽带，可以有效的平衡协调政府和社会的关系，降低政府制度创新的成本、政策制定的风险、政策执行的成本，制度化的参与政府食品安全等公共政策的制定［7］。鉴于我国目前的情况，可考虑成立非政府性的监管者业绩评价委员会，定期对监管部门进行评价，并将评价结果作为对监管部门进行奖惩及人事任免的重要依据。

(2)建立健全对监管者再监管的权力性组织

从我国实际情况出发，可考虑在各级人大设立专职执法监督委员会，全面了解和掌握相关信息，一旦发现监管者不作为、失职乃至渎职行为，及时启动质询、罢免等各项立法监督程序以促使监管者高效履行监管职能。

3、建立健全对监管者再监管的长效机制

(1)建立健全消费者参与机制

在这方面可学习和借鉴发达国家的经验，以加拿大为例，凡食品监督署 (CFIA)制定的有关食品安全的法规及政策，均要在网上公布以征求社会各界意见并通过召开专家研讨会加以论证。另外，消费者食品安全教育组织还会通过网络向消费者提供各种食品安全信息，高校、科研机构及消费者协会等社会组织均积极、自愿参与有关食品安全的各项活动，充分体现了“食品安全人人有责”及“公开、透明和广泛参与”的原则［8］。

(2)建立健全对监管者的公开听证机制

通过听证压力让监管者知道自己所有的行为都有公众的监督，这是防止监管者失职、失责的一种广泛而有效的方式。

(3)建立健全网络媒体介入机制

要实现对监管者的有效再监管，还必须借助新闻媒体特别是网络媒体的力量，特别是在网络技术日益普及的今天，通过网络媒体对监管者进行监督不仅必要而且可行。为此应建立健全网络媒体的有效介入机制，充分发挥网络媒体在信息发布方面所具有的成本低、传播速度快、舆论压力大、放大效应强等优势，实现对监管者的有效再监管。

(编辑:周亮;校对:余华)

【注 释】

①笔者所说食品安全问题特指食品安全中质的安全问题，即第二层含义。

［1］刘佳杰.政府食品安全监管制度建设及其建议［J］.中国经贸导刊，2011，(6):76－77．

［2］熊 宇.食品安全监管的行政法之维［J］.四川师范大学学报 (社会科学版)，2011，(4):109－113．

［3］黄丹丹.我国食品安全监管机构的问题及对策［J］.法制与社会，2010，(1):172－173．

［4］谢识予.经济博弈论 (第二版) ［M］.上海:复旦大学出版社，2002.5.

［5］蒋 慧.论我国食品安全监管的症结和出路［J］.法律科学 (西北政法大学学报)，2011，(6):154－162．

［6］李先国.发达国家食品安全监管体系及其启示［J］.财贸经济，2011，(7):91－96．

［7］李长健.构建食品安全监管的第三种力量［J］.生产力研究，2007，(15):77－79，118．

［8］刘艳琴.浅谈加拿大食品质量安全监管体系［J］.食品工业科技，2007，(8):212－214．

Supervising the Supervisors:Fundamental Way to Solve Food Safety Problems

DU Wei－xuan
(Economics School of Henan University of Science and Technology，Luoyang Henan 471023)

The problem of food safety is the public health problem that the poisonous and harmful substances in the food affect human body health.The game model between the supervisors and a food production enterprise shows that supervising the supervisor is the fundamental way to solve food safety problems.The supervision system of supervising the supervisors should be established:for establishing and perfecting the institutional system of supervising the supervisors;establishing and perfecting the organization system of supervising the supervisors;establishing and perfecting long－standing mechanism to supervise the supervisors.

food safety;supervisor;supervision

D922.291;F203

A

2095－1361(2014)06－0131－06

2014－09－05

国家社会科学基金项目“粮食主产区小型农田水利基础设施建、管、用一体化治理研究” (项目编号: 14BJY098)、教育部人文社会科学研究规划基金项目“制度变迁、对接失灵与小型农田水利设施耦合治理机制研究”(项目编号:13YJA790016)、国家自然科学基金资助项目“中原经济区农户劳动力配置的多任务委托代理模型研究”(项目编号:U1304707)

杜威漩 (1965－ )，男，河南洛阳人，河南科技大学经济学院教授，硕士生导师，研究方向:制度经济学、农业经济与农村发展