加强国有中小企业内部控制的几点思考

（金华市审计局 浙江金华321017）

党的十八届三中全会《决定》在“健全改进作风常态化制度”一节中强调：“健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设”。 浙江省政府办公厅 《关于进一步加强全部政府性资金审计工作的意见》（浙政办发[2012]88号）也明确指出：“要防止简单地将财政资金等同于全部政府性资金，将一级预算单位等同于所有被审计单位。既要关注一级预算单位，更要关注管理和使用政府性资金较多的二三级预算单位和下属企业。要切实采取有效措施，确保在审计计划安排、审计实施、成果整合等环节，将全部政府性资金纳入审计视野。”并特别强调：“各单位要自觉接受审计监督，积极配合审计机关工作，加强内部审计机构和内控制度建设，切实履行好对二三级预算单位及下属企业的内部审计监督职责。”

一、加强内部控制的现实意义

内部控制是一个单位为了保证实现经营管理目标，在明确单位内部各职能部门职责权限和分工负责原则的前提下，在对业务活动进行组织、制约、考核和调节过程中形成一套完整严密的相互联系、相互协调、相互制约的控制方法、程序和措施的总称。按其控制目的不同，可分为会计控制和管理控制。其总体目标是确保单位经营活动的效率性和效果性、资产的安全性、经济信息和财务报告的可靠性。

2008年6月财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布的《企业内部控制基本规范》以及2010年4月发布的《企业内部控制配套指引》，是在立足国情、借鉴国际惯例的基础上，确立的我国企业建立和实施内部控制的基础框架。内部控制作为现代企业管理的重要组成部分，不仅能防范风险和控制舞弊，还能不断提高企业经营管理水平和可持续发展能力。良好的内部控制对国有中小企业发展尤显必要，具体而言，有以下四方面的现实意义：

（一）维护财经法纪，促进合法经营。遵守财经法律、法规和规章制度是企业领导及其所属各职能部门的基本职责，内部控制规定了各种业务的处理流程，从而保证了各项业务有章可循、有据可查，可有效防止和纠正各种违法违规行为，促进企业合法经营。

（二）相互监督牵制，保证记录准确。完整准确的会计记录等业务资料是进行科学决策的依据。保证会计记录准确是内部控制的首要任务。由于在业务处理过程中采取了程序控制、手续控制和凭证编号、复核、核对等措施，使经济业务和会计处理在相互牵制、相互监督下进行，可有效防止差错，即使发生了差错也易于自动检验和纠正，保证了会计记录的准确。

（三）加强实物控制，保护财产安全。建立内部控制，特别是采取不相容职务分设等严格的控制措施，实行限制接近财产和财产盘点核对等管理制度，从而使财产的收、付、存、用得到严密控制，可有效制止浪费，防止各种贪污舞弊行为，确保财产物资安全。

（四）提高经营效率，确保目标实现。现代企业都有特定时期的经营目标及相应的经营方针，并要在经营管理过程中不断进行决策。内部控制所规定的相互协调、相互制约的关系，使每一部门都具有要求其他部门必须有效执行任务的主动性，如销售部门追踪生产部门产品生产情况，生产部门追踪仓库及时发料，仓库追踪采购部门按期进货，从而促使各部门提高效率和协调一致地完成任务，确保整体目标如期实现。

二、当前存在的主要问题

从近年延伸审计和专项调查情况看，当前国有中小企业的内部控制还不容乐观。大多数国有中小企业特别是小企业具有规模较小、业务单一、经营灵活、效率较高的特点，相对大企业，具有一定的创新优势和较好的经营弹性。然而也不同程度存在组织结构简单、规章制度缺失、人才缺乏、管理水平不高等问题。就内部控制而言，主要存在以下问题：

（一）思想认识不到位。国有中小企业管理者由于自身所限，往往认为凭管理层直接控制和直接观察就能评价经营成果，不必依靠现代管理技术来监督经营全过程。同时看重眼前成本、不设内控机构是小企业的普遍状况，也表明其管理者对内部控制不够重视。

（二）组织结构不完善。在当前国有企业所有权普遍“虚置”的情况下，部分国有中小企业形式上虽也建立了董事会、监事会，但真正的法人治理结构并未到位，董事会和经营班子是一套人马，一年开一次会，董事会成为摆设，谈不上什么授权和监管，更谈不上内部控制。

（三）配套机制不健全。内控普遍很简单、不配套，个别中小企业甚至没有书面的内控制度。还有一些企业人治痕迹明显，甚至在生产经营中不受制度约束。常见报端的不少企业董事长、经理贪污、挪用巨额公款，根源还是在于内部有效监督的配套机制不健全。

（四）分工制度不明确。由于人员少，往往不能按照内部控制做到详细分工，一般一个人都要兼好几项工作，例如出纳与会计、记账与核账、总账和明细账、验收与保管等不相容职务也均由一人承担，工勤考核与工资造表、发放由同一部门甚至一人经手等。

（五）考核赏罚不分明。有的中小企业虽然也设有一些奖惩制度，但制度的设计缺乏科学性和合理性，并且执行的好坏也缺乏一个赏罚分明的奖惩制度，加之无相应的检查考核内部控制实施情况的得力机构，从而削弱了员工执行内部控制的自觉性和警觉性。

三、加强国有中小企业内部控制要把握的基本原则

总体而言，加强国有中小企业内部控制要正确处理以下三方面关系：

（一）控制与被控制的关系。控制是规范和约束，是对舞弊的否定和对损失的扼制。军中无法，必将自败；企业无规，必将自乱。内部控制对于企业生存发展的意义非同小可。但控制毕竟是对人而言的，是对人的行为的约束和权力的限制，力的反作用定律在这里也一样存在。可见，处理好控制与被控制的关系是内部控制成败的关键：一要主动把自己置于被控制的地位，以身作则，不受人以柄；二要瞄准目标，把握重点，不搞繁琐哲学；三要捕捉关键信息，以事实为据，以理服人；四要根据发展形势不断调整思路，使内部控制与企业发展变化相适应。

（二）控点与控面的关系。严谨的内部控制不仅要对经营管理的各个方面实行全方位的有效控制，而且要对经营管理重要方面、关键环节实行重点控制。由于考虑控制成本等因素，特别要通过点的控制达到牵一发而动全身的效果。一是资金。对国有中小企业资金筹集、调度、使用、分配等实行严格控制，防止资金体外循环。二是成本费用。对各项成本费用支出实施严格监管，防止出现舞弊行为。三是权力使用。对各环节经济活动操作者的权力实施有效监控，包括会计电算化操作系统的管理权限和控制方法，防止滥用权力和推责卸过。

（三）控制与创新的关系。实施内部控制是为了保证企业健康发展，绝不能使之成为企业发展的障碍。但控制只是为企业发展导航，其自身没有资产再生的功能；保持企业生产经营活力的源泉在于创新，包括技术创新、管理创新、制度创新等。只有不断创新，企业才能不断适应市场变化，生产经营才有足够的动力。因此，不仅要实施内部控制，更要促进企业创新。有活力的内部控制应是推动企业创新的控制，对企业创新工程要给予足够支持，同时在支持中不断创新内部控制，防止打破常规的创新过程中产生差错和舞弊行为。

四、加强国有中小企业内部控制的具体建议

笔者认为要从控制环境、控制制度、控制程序和关键环节等四方面入手，全面加强国有中小企业的内部控制。

（一）建立一个良好的内部控制环境。控制环境是对内部控制建立和实施有重大影响的各种因素的统称。控制环境的好坏直接关系到企业其他控制能否实施，要建立良好的内部控制环境，一是管理者必须树立现代企业管理理念。如果管理者不愿为实现预算、利润和其他经营目标重视管理，不愿设立内部控制或不能遵守建立的内控制度，控制环境将受到致命的影响。二要建立合理的组织机构。包括为每个职能部门划分责任权限，制定办法合理授权和分配责任，因事设人、视能授权、责任到位、权责对等。三要择优选用内部控制管理人员。内控制度设计得再完善，若没有称职的人员来执行也不能发挥作用。要重视内部控制管理人员的选用和培训，提高素质，定期考评，奖优罚劣。四要灵活运用各种控制方法。包括计划控制、目标控制、预算控制、定额控制、进度控制、规章制度控制等。五是加强内控制度的宣传教育，提高全体员工的道德修养。

（二）建立健全一批有效的内部控制制度。科学严密的内控制度是有效管理的基础。一是健全内部牵制制度。分工具体业务时，要做到不相容职务分离；对关键岗位采取工作轮换制，如会计人员的委派制和轮岗制，明确规定并严格控制每一员工在某一岗位的履职时间，通过轮换暴露出存在的问题，揭示出制度和管理的缺陷。二是健全内部会计控制制度。结合企业实际，严格按《会计法》和《会计基础工作规范》的要求设立会计控制的程序和岗位、稽核监督的办法。三是健全内部稽核制度。实践证明，很多国有中小企业出现这样那样的问题，往往在于缺少内部稽核制度，没有严格执行制度。四是健全内部审计制度。内部审计的作用是相对独立地监督本单位生产经营活动是否按照既定方针计划执行，对内部经营单位财务收支的真实、合法、效益进行监督，健全的内审制度对内审人员独立地行使职权发挥作用尤显重要。

（三）完善一套合理的内部控制程序。内部控制程序是为保证实现企业目标而建立的政策和流程。可运用于某种交易(如购货付款)，也可运用于控制环境和会计系统的特定组成部分。具体包括：一是交易授权。保证交易是相关人员在其授权范围授权产生的。二是职责划分。对某交易涉及的各项职责进行合理划分．使每个人的工作能自动检查另一个人或更多人的工作。例如出纳不得兼管稽核、银行票据与单位财务印鉴不能一人保管、仓库材料明细账要设专人稽核或另设记账员记账等，目的是为了预防和及时发现差错或舞弊行为。三是凭证与记录控制。对各种外来票据及自制凭证，在格式、份数、编号、传递程序、各联的用途、有关领导和经办人签章、明细数合计数及大小写数字一致等方面作出规定；在会计核算中对差错更正、余额核对、各种报表相关数字核对作出规定；对重要凭证执行预先编号制度。四是保护资产与记录安全。采用实物防护措施，限制无关人员接近资产和重要记录。五是独立稽核。通过对资金收付、产品销售、现金管理、记账凭证、税收申报、物资采购等各项交易均由另外的人来验证．以确保财产物资安全和经营活动正常。

（四）盯住一些关键的内部控制环节。一是组织规划环节。包括：授权与执行、执行与审核、执行与记录、保管与记录等不相容职务的分设，以及各内设机构的职责权限必须先授后用，不同部门间可平等地相互监督检查等。二是授权批准环节。要明确一般授权与特定授权的界限和责任，明确每类授权的批准程序，建立检查制度，保证授权后所处理工作的质量。三是预算控制环节。编制的预算必须体现企业的经营管理目标，并明确责权；在预算执行中，应当允许经过授权批准对预算进行调整，以使预算更加切合实际；及时或定期反馈预算执行情况。四是实物控制环节。限制接近，严格控制对现金、存货等实物资产与重要记录的接触；定期开展财产核查，保证实有量与记录量一致。五是内部审计环节。内部审计既是企业内部控制的一部分，也是监督内部控制其他环节的主要力量，内部审计不仅要监督内部控制是否被执行，还要帮助营造良好的“软控制”环境，成为内部控制流程设计的顾问。J