多源流模型框架下的异地高考政策议程再分析

2014-06-21张建

教育学报 2014年3期

张建

(北京师范大学教育管理学院，北京 100875)

一、引言

在现行以户籍制度为基础的招生考试制度环境下，与日俱增的流动人口子女教育问题，成为阻碍我国实现“惠及全民的公平教育”、“办人民满意的教育”的“绊脚石”。对于这一问题的破解，在户籍制度改革迟滞不前的境况下，一系列的流动人口子女教育政策被赋予更多的能量、功能与期待。从1998年《流动儿童少年就学暂行办法》规定的常住户籍所在地政府和流入地政府共同负责，做好流动儿童少年接受义务教育工作。到2001年5月《关于基础教育改革与发展的决定》第一次提出流动人口子女义务教育以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主的“两为主”政策。再到2003年9月《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》进一步明确和细化“两为主”政策的流入地政府的管理责任。不过这些政策核心关注和力图解决的是进城务工人员随迁子女的义务教育问题，而尚未触及义务教育后的升学考试问题。然而，随着流动人口及其随迁子女数量的持续快速增长和上述随迁子女义务教育政策的有效落实，持续递增的流动人口随迁子女义务教育后的升学考试问题，逐渐成为我国深入推进教育改革与发展、达致促进教育公平目标和办人民满意的教育的重要命题。2012年8月，国家教育部、国家发展与改革委员会等四部委联合下发了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，这一被称作“异地高考政策”的出台，旨在维护教育的公共利益，保障进城务工人员随迁子女平等享有接受教育的机会和权利，为随迁子女义务教育后升学考试问题的解决提供了有力的政策支持。综观整个政策制定过程，笔者认为有必要对随迁子女义务教育后问题到异地高考政策议程确立的过程进行分析和反思，也即探讨这一公共教育问题何以进入决策者的视野，哪些因素发挥了触发作用？推动异地高考问题进入政策议程的关键影响力量有哪些？这些影响因素是如何促使异地高考政策议程设置的，其内在逻辑与机理是什么？本文试图运用多源流模型分析框架，对上述问题进行梳理、分析和解释，以便更加深入认识异地高考政策议程设置的动力要素、实践逻辑和演进轨迹。

二、政策议程的多源流模型分析框架

(一)多源流模型的解释逻辑

政策议程是指某一公共问题进入到决策者的视野，并上升为政府议程的过程。该过程的研究是政策过程理论研究的重要内容，并已经形成比较丰硕、厚实的理论研究成果。比如，最早由科布(Cobb R W)和埃尔德(Elder C D)提出政策议程可以划分为系统议程和制度议程，[1]以及政策议程设置的外在创始模式、动员模式和内在创始模式等三种基本模式[2]；伯纳德·科恩(Bernard Cohen)提出，马克斯维尔·麦库姆斯(Maxwell McCombs)和唐纳德·肖(Donald Shaw)证实的“媒介议程→公众议程→政策议程”依次影响的议程设置理论[3]；科恩(Cohen M D)、马奇(March J G)和奥尔森(Olsen J P)的强调随机性和不确定性的垃圾桶模型[4]；拉雷·N·格斯顿(Larry N. Geston)的以焦点事件的影响范围、强度和时机来衡量政策议程的触发机制模型。[5]不过，最具广泛影响力与适用性的解释模型当属美国著名政策科学家约翰·W·金登(John W.Kingdon)在其所著的《议程、备选方案与公共政策》一书中，提出的多源流模型(the multiple-streams framework model)(见图1)。该模型试图解释为何某些问题备受政策制定者(政府官员)的关注，并进入政策议程，其他却被忽略。并阐释了影响政策议程和方案选择的三种源流：问题源流(problem stream)、政策源流(policy stream)和政治源流(political stream)。首先是问题源流。金登认为，社会环境中漂浮着各种社会问题，这些问题能否得到政策制定者(政府官员)的关注进而上升到政策议程，取决于评价问题存在与否及重要程度的一系列指标(如项目成本、群体发病率、死亡数目)、能够导致对于某个问题关注的焦点事件(如民航飞机失事、火车相撞)、对现有项目运行的反馈等。[6]142-145换言之，清晰指标的问题界定、焦点事件的“伴奏”和效果反馈推动下的强烈感知，可以有力地促使政府对某一问题的关注。其次是政策源流。金登认为，政策系统中存在着由某一特定政策领域的专业人员组成的政策共同体，政策共同体的专家们(包括学者、压力集团以及思想库等)会选择其中一个或一些问题提出自己视角下的政策建议，这些“漂浮”在“政策原汤”周围的政策建议能否被重视和采用，主要取决于这些政策意见的技术可行性和价值观念的可接受性。[6]148-181这也意味着共同体专家的政策建议获得政策制定者的价值认同与采纳，就必须在深入认识和分析问题产生的根源、破解问题的关键以及问题可能解决的最大程度，进而提出具有针对性、系统性、适切性、合法性和有效性的策略与操作性建议。最后是政治源流。主要是指公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、意识形态在国会中的分布状况，以及政府的变更等因素。[6]184-206学者扎哈里尔迪斯将金登的政治源流中的三个维度(国民情绪、利益集团、换届)整合为一个概念变量——执政党的意识形态。其理由是：“这一修正并未削弱该理论的分析能力，而且在那些拥有相对集权的政治系统和有强有力政党的国家来说，是很有意义的。”[7]103这表明在不同政治生态环境和制度环境下，政治源流的表现形式存在差异、侧重点也有所不同。

图1 多源流模型分析框架

金登认为，问题、政策和政治源流都具有各自的特性，且彼此间大体上彼此独立。三大源流发展成熟只是议程设置的必备条件，而非充分条件，因为公共问题提上议事日程，还需要在一个关键的时间点上，实现三大源流的耦合(coupling)，最终才能使政策之窗打开。当然，在“三大源流汇合→政策之窗打开→进入政策议程”的过程中，还需要一种关键力量发挥作用，也即政策企业家(policy entrepreneurs)的催化或助力。

概而言之，金登的多源流分析框架的特点在于厘清了模糊性条件下政策议程设置的条件、要素、程序和行动者，尤其是强调问题、政策和政治源流的耦合，以及政策企业家的催化作用。后经扎哈里尔迪斯的拓展和修正，其应用范围得到拓展、普遍性得以提高，“它在很大范围的政策舞台上曾得以应用，每年在社会科学引用目录(the Social Science Citation Index,SSCI)中显示被引用约80次。”[7]13这在一定程度上可以表明其已经成为各国分析和解释公共政策议程设置或变迁的主流模型。

(二)中国情境下多源流模型应用的问题审视

尽管多源流分析模型在西方表征出强大的解释力和广泛适用性，但是在中国特色社会主义政治体制下，运用该模型分析中国公共政策问题时，首先就要审视其就中国适用性问题。对此问题，有研究者指出：“多源流模型是适合于中国政策实践经验分析的。其关键的区别无非在于识别和控制上述理论模型与中国政治体制规则不一致的因素，以提高理论模型对特定政策经验的解释能力。”[8]125这一观点也可以从近十年国内许多研究者尝试运用多源流模型分析中国公共政策(如周超、颜学勇，2005[9]；肖玉梅等，2006[10]；容志，2006[11]；柏必成，2010[12]、任峰、朱旭峰，2010[13]、李峻，2011[14]；黄俊辉、徐自强，2012[15])的研究中得到印证。尤其是毕亮亮以江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程为个案，确证了“多源流框架”对中国政策过程的解释力。[16]36-41结合上述研究，笔者认为，真正有效运用和保证多源流模型对中国公共政策的解释力，需要注意以下两个问题[17]70-74。

第一，三大源流的独立性问题。金登认为，问题、政策与政治三大源流在汇合前是相互独立的，彼此间不存在关联性。有研究者指出，“在我国政策演变过程中，多源流模型的解释力具有一定局限性：三源流并非彼此独立，各源流的出现存在一定先后顺序。”[16]36-41因此，在中国特殊情境下，三大源流表征出的依赖性、关联性和顺序性，与多源流模型的解释逻辑存在差异。因此，在运用多源流模型分析中国公共政策问题时，需要综合考虑中国政治体制和管理体制可能产生的影响，进而科学合理分析中国公共政策问题。

第二，政治源流的差异性问题。中国的政治体制决定了政治源流的主要意涵与多源流模型中所阐释的内容存在较为显著的差别。对此问题，有研究者指出，中国是共产党领导下的多党合作制国家，政治源流中的选举结果变化作用有限，中国政治源流结构通常表现为“政府意识形态”和“压力群体”两个主导维度。基于这两个主导维度的强与弱、松散抑或紧密，中国政策可分为限制型、公共意识形态型、分配/再分配型和体制型等四种类型。[13]68-80因此，对于中国不同类型公共政策的分析，还需要根据政府意识形态和压力群体的表现强弱，从而确定公共政策议程设置的主要动力源流，以便做出规范、合理的政策分析。

三、异地高考政策议程的多源流模型分析

(一)问题源流：教育政策“断层”下的异地高考诉求

如前文所述，某一问题之所以被政策制定者感知并上升为政策议程，是因为该问题由一系列清晰的指标、焦点事件和效果反馈等要素清晰的界定。就进城务工子女义务受教育后问题来说，由于流动社会的人口结构转变、义务教育政策实施、公民权利意识增强等引发的进城务工人员及其子女人数递增、随迁子女义务教育后升学考试受阻、进城务工家长及学者上书诉求公平教育权利事件，构成了异地高考的问题源流。

随着改革开放的深入推进，我国人口结构已经从高度稳定性转向高度流动性，外来流动人口和流动儿童的数量和比重急速增长。根据2010年国家第六次人口普查数据，我国流动人口总数已达2.61亿，同2000年第五次人口普查相比，增加1.16亿，增长81.03%。[18]北京市常住人口1 961.2万人，其中外省市来京人员为704.5万人，占常住人口的比重为35.9%。[19]上海市常住人口2 301.91万人，其中外省市来沪常住人口为897.70万人，占39.00%。[20]另有研究者根据第六次全国人口普查结果估计，18岁以下流动儿童数量已达3 800万。[21]由此可见，在中国当下转型性发展变革时代，流动社会与人口结构持续转变已然成为社会发展的显著特征。在此现实背景下，如何满足这一相当规模流动人口随迁子女在流入地平等接受教育的需求和公平享有平等教育权利，也成为政府难以回避且亟待解决的现实问题，因为流动人口随迁子女教育不仅是国家深化教育改革与发展所不可或缺的核心构成，也是政府维护社会公平正义的应有之义。

随迁子女义务教育政策的实施，是异地高考问题的又一重大触发因素。自2001年起，我国政府先后出台了《关于基础教育改革与发展的决定》(2001)、《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》(2003)和《关于解决农民工问题的若干意见》(2006)等三项有关进城务工随迁子女接受义务教育的政策，使政策对象和目标得以明确、政府责任和措施逐步细化，并且各级地方政府也均结合实际，制定和实施了一系列具体政策措施。根据中央教育科学研究所课题组对全国12城市调查显示，“除广州、顺德、石家庄(没有专门出台政策文件，具体工作均参照本省转发国务院文件精神执行)外，其他9个城市还专门制定了农民工子女教育政策，均提出在农民工子女的教育教学和管理上实行‘一视同仁’原则，并对学习困难和家庭经济困难的农民工子女给予特殊的帮助。”[22]13-21正是在中央和各地一系列关于流动人口子女义务教育政策实施下，使得“流动人口子女义务教育基本得到保障，7—14岁义务教育阶段适龄流动儿童入学率超过95%”[23]。这一数据也在《2012年全国教育事业发展统计公报》中得到佐证。该统计公报显示，2012年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1 393.87万人。其中，在小学就读1 035.54万人，在初中就读358.33万人。较2011年增加了32.9万人，较2010年增加了226.7万人。[24]此外，中央教育科学研究所课题组的调查还显示，2007年北京、广州义务教育阶段农民工子女数分别为39.74万和40万，分别占当地义务阶段学生35.9%、31.6%。2006年上海该数量和比例分别为38.57万、29.69%。此外，还有人数超过10万的城市有：成都(11.7万、31.6%)、杭州(14.17万、20.4%)、无锡(14.36万、29%)、郑州(11.54%、14.7%)和石家庄(10.71万、45.6%)。从增长速度来看，中等规模城市递增态势明显，其中增长最快的是石家庄、郑州和义乌，分别为79.69%、39.80%、22.98%。[22]13-21由此观之，我国各级政府的农民工随迁子女义务教育政策的有效实施，在保证流动人口子女公平享有义务教育权利的同时，也一定程度上加快了流动人口子女向城市流动和就学的步伐，刺激了随迁子女数量与速度快速增长。然而，在既定的“分省录取、按户籍报考”的高考制度规制下，这一相当数量且持续递增的进城务工人员随迁子女在接受完义务教育之后，没有资格在当地升学考试，便不得不转学回户籍所在地接受高中教育和参加高等学校入学考试。因此，我国在流动人口子女教育政策在义务教育后出现断层或缺损，致使大量的进城务工人员随迁子女的义务教育后升学考试问题成为阻碍我国改善教育民生和促进教育公平正义的重大现实问题。

随着公民法律意识和权利意识的不断增强，随迁子女家长希望孩子在流入地高中就学、考试的诉求愿望和行为也愈加强烈与频繁。以北京为例，笔者经过搜集2010—2012年由媒体曝光的随迁子女家长上访教育行政部门的14次事件。(见表1)

对表1中14次事件的梳理和分析发现，北京随迁子女家长从2010年2月自发成立教育公平公民联合行动、创建“我要高考网”和坚持每月一次到教育部信访办递交“随迁子女就读地高考”的诉求书，已经形成比较大的影响力和关注度。概括来说，这些随迁子女家长诉求事件表现出以下特点：一是参与事件的人数逐渐增多。从2010年7月的少数人，发展到2012年300多人、500多人的群体。二是表达诉求的频率显著增大。从2011年的几次，到2012年十几次。三是表达诉求的主体增多。不仅有随迁子女家长，还有媒体、人大代表和学者等。这一系列异地高考事件的连续发生，加之学者、“两会”讨论、以及各大媒体的跟进报道，使得异地高考问题受到了足够强大的关注度和影响力，从而使政策制定者感受到来自社会各界的舆论压力和问题严重程度。当然，从上述诉求事件中可以看出，以张千帆为代表的15名学者直接上书国务院及教育部事件，可以说是起着最大的触发作用，其主要原因在于：(1)以张千帆为代表的知名法律学者的话语权和影响力。(2)15位知名法律学者为代表的上书行动，引发广大主流媒体的报道，进而形成了更广泛的关注和公共舆论。(3)《关于教育部制定随迁子女学籍地高考政策的公民建议》，全面系统的提出异地高考政策的条件或资格，具有一定的吸引力和影响力。

综上可知，在转型社会中，流动人口带动的人口结构转变和社会文明进步下的公民法律意识觉醒，不断促使进城务工人员以各种理性的方式，诉求公正、平等的受教育权利。随着时间的推移和流动人口规模持续增长，异地高考的呼声也会此起彼伏，异地高考也已成为当下政府促进公平和改善民生的首要问题。

(二)政策源流：如何设计公正、可行的政策方案

异地高考问题的清晰界定，其便受到政府官员的感知，教育思想库和其他相关学者的关注和思考，从而形成了有关这一问题的产生根源、影响因素和解决方案等知识或工具措施的分析与探讨，这些知识储备的丰富程度和价值水准如何，直接影响着政策行动的意愿或议程设置的动机。因为政策建议的技术可行性和价值接受性直接决定其被采纳与否。

表1 2010—2012年北京市随迁子女家长呼吁开放异地高考事件

在多源流模型里，在“政策原汤”周围“漂浮”的多种意见主张，产生于政策共同体——“一个包含着官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题。”[6]98就异地高考问题而言，政策共同体成员主要包括政协委员和相关领域的专家学者，他们通过对异地高考问题的分析，提出一系列理性的、系统的意见主张。

2011年“两会”期间，全国政协常委葛剑雄表示，“均衡各地高考招生比例，势必会影响北京、上海等招生比例原本较高的省市考生的利益，但是应该看到，这些省市的高考招生比例长期高于其他地方，这本身就是不公平、不合理的，这种地域特权早就应该被破除。”[25]2012年“两会”期间，全国政协委员钟秉林也表示，“进城工作家长为城市经济社会发展长期做出贡献，他们的子女理所当然地应该享受在这个地方的受教育权和参加考试的权利。不过地方政府对在本地参加异地高考的考生应该有一个标准：家长在当地工作多长时间，现在教育是什么情况等，同时，还应对异地高考政策实施后，对流入地的影响予以考虑，中央政府和教育部的责任。”[26]从上述两位政协委员表达的对异地高考的认识和建议来看，其都是从维护教育公共利益和教育机会均等的角度所表达的一种支持的态度和立场。但是，由于这一问题受到关注的时间不长，两位委员也没有经过自己专门的实证研究，提出具有可行性的措施或方案，因而这一理性的看法也未获政策制定者的认同和接纳。

在社会人口结构转变和强调教育公平背景下，户籍制度规制下的高考制度问题异常凸显。许多领域专家学者也从各自的学科角度对现行高考制度的弊端、原因和解决方案进行了探讨。比如，杨东平教授认为，异地高考问题的解决首先需要改革现有户籍制度。他认为“异地高考难题的破解，主要是城乡分治的户籍制度、流动人口的管理制度的改善或突破，很大程度上是‘功夫在教育之外’”[27]。在杨东平看来，我国形成于计划经济时代、没有人口流动的户籍制度难以适应我国当下市场经济中人口大量流动的社会变迁需要；而捆绑于户籍制度的教育资源，也难以单独进行配置。由此观之，进行户籍制度改革、促使户籍制度功能、价值回归，是实现对高考制度的根本性变革的前提。张千帆、何海波等人也在向国务院总理温家宝递交的建议书中，提出三条举措：“第一，废止教育部《普通高等学校招生工作规定》关于高考户籍限制的规定，并要求教育部将高考报名条件改为考生的学籍所在地；第二，督促教育部尽快研究制订统一高考方案，在近年内实现全国统一高考；第三，要求教育部研究制订平等招生方案，促使部属高校不断降低本省市考生的录取指标比例，最终完全取消大学招生的地域歧视，实行公正平等的大学招生与考试制度。”毋庸置疑，这三条举措可以从根本上消除现有高考招生制度内在的不公平问题和随迁子女高考问题，但就目前来说，这些颇具颠覆性的变革措施实施难度甚大，因为高考制度改革关涉社会系统中的教育、就业、社会管理等一系列制度改革和政策调整，如果没有社会系统的整体性变革，单一的高考制度变革则难以实现。因此，上述建议在技术可行性与价值接受性均存在问题，因而也没有受到政策制定者的采纳。熊丙奇则主张国家应该按照探索“政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择”、“分类考试，综合评价，多元录取”的考试招生制度推进，因为高考报名的户籍限制，将随着考试社会化的推进而不存在，异地高考问题也就不攻自破。[28]这也即是说，考试社会化能够从根本上消除异地高考存在的根源。诚然，这种从招生考试制度变革入手的建议，具有一定的创新性价值，但由于这一重大的制度变革仍需要一定时间的渐进性探索和实验，因此，这一改革措施的可行性也不可避免的受到质疑。

综上可知，上述政策共同体成员的意见主张，大多还是他们基于维护公共利益和促进教育机会公平的视角，提出的理性认知、看法或宏观设想，而不是经过规范的实证研究而做出的理性、微观的操作性建议，因此，这些看法与主张则难以受到政策制定者的悦纳。同时，由于“一个社会对政策问题的研究知识储备越充分丰富，则达成政策行动的意愿或设置议程的动机也就越强烈。”[8]125而“学界对这个问题(异地高考)也基本没讨论(中国知网的数据库显示，从2000年开始到2011年，学术文献中出现过‘异地高考’这个概念的文章总共才不到130篇。要知道如果是检索课程改革，这个数量是超过5万的。)”[29]由此可见，为解决异地高考问题而需要的知识或可选择的工具还有很多不足。尽管部分学者的建议较为完美，但在技术可行性和价值接受性上难以通过检验。因此，在我国当下优质教育资源有限且分布不均衡的外部环境下，由于高考制度改革本身的复杂性、系统性和过程性，随迁子女的义务教育后升学考试需求，需要各个省市依据自身实际条件进行适切的、分步骤的供给。也只有制定这种较为折中的渐进主义政策方案，才可逐步消解现有高考制度的问题，也可规避颠覆性的制度改革可能导引的大规模利益群体冲突，因而容易在操作性和价值上获得政策制定者的认同。

(三)政治源流：教育公平的需求与制度公正的重塑

西方多源流模型中的政治源流主要包括国民情绪、压力集团之间的利益竞争、国会意识形态的变化以及政府的变更等。而对于有别于西方政治体制的中国来说，国民情绪、中国共产党的现时执政理念和中国政府的教育发展方针则代表着政治源流的主要内容和发展趋势。

首先，国民情绪是“指在一个国家里有大批民众正沿着某些共同的思考线路，这种情绪会以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪的这些变化对政策议程和政策结果具有重要的影响”[6]186由此观之，国民情绪是某一国家大规模人群具有共识性的价值判断和行为动机，这一内隐性的心理行为通常表现为日常的观点表达和实际的利益诉求行动上。就异地高考问题来说，进城务工人员及其随迁子女对于享受本地义务教育后的升学考试机会，是他们最大的教育公平诉求。而且这一机会诉求越来越迫切和强烈。其原因主要有以下三个方面：一是由于受到我国现有户籍制度的规制，进城务工人员随迁子女难以接受义务教育后的升学考试，其给孩子的身心成长带来了很大的阻碍，给予家庭也造成了许多困扰，使得在本地享有义务教育后的升学考试机会成为进城务工人员群体的重要期盼和利益诉求。二是随着我国法律制度的不断完善和法治社会目标的提出，人们逐渐对法律规定的权利和义务的保护意识增强，加之当前社会表达权利和自由的空间增大，从而促使人们从过往的习惯、沉默和顺从的状态下，逐步走向积极的主张法律规定的公平权利的享有。对于进城务工人员来说，其通过各种行动表达出维护教育制度的公平正义，平等享有接受教育的权利。公民开始通过各种渠道和方式表达和获取平等的教育权利和利益。三是在当下网络信息化时代，人们有更为便捷的表达个人诉求的渠道和方式，这也一定程度大大增强了进城务工人员表达个人利益诉求的愿望和机会，也能够迅速吸引更多人群的加入和行动。比如，北京维权家长创建“我要高考网”，异地高考QQ群和“贴吧”专栏等。当然，随着时间不断向前推移，上述多种促发因素的作用将会不断增强，并不断获得其他社会群体的支持，从而形成和集聚更加强烈的、一致性的异地高考期盼情绪。根据2012年3月凤凰网开展的“异地高考资格”网络调查显示，在问及“北上广等一线城市是否应该进行异地高考的试点？”时，88%的民众认为“应该，要求最迫切，应该有尝试”，只有6.1%的民众认为“不应该，城市承载力已经接近极限”。而在问到“异地高考应该具备的条件是什么？”时，82.2%的人认为是“考生在当地接受完整的教育”，11.4%的人认为“家长在当地工作，并具备一定年限的纳税证明”。[30]由此观之，异地高考的试行，已经超越了进城务工人员及其随迁子女群体的要求，其已经成为近90%民众意愿的行动表达。而政府自然也不可能再对这一强烈国民情绪的显性行动熟视无睹和漠然处之了。

其次，中国共产党的执政理念也体现出改善教育民生，维护社会公平正义的主张。2010年10月，党的十七届五中全会强调“坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”由于教育公平是社会公平的基础，民生改善、和谐社会的建设提出，也内在地反映了要把促进教育公平作为促进社会公平正义的重要内容。

再次，我国政府确立的“促进教育公平”的教育方针也充分表征出新时期的教育价值选择。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出，“把促进公平作为国家基本教育政策。”、“教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平”、“制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”。这些政策意见表明我国政府在促进教育公平的基本政策下，把义务教育后的升学考试问题作为未来10年教育发展所要着重解决的核心问题。由此可见，当前党和政府的社会发展理念、教育公平的价值追求，都彰显出改善教育民生、促进教育公平和办人民满意的教育目标。而这些目标的真正实现，就需要在党和政府的社会发展理念、教育方针和目标指导下，进行必要的、合理的制度变革(如户籍制度改革、招生考试制度变革)或政策利益调整。

(四)三流汇合的实现：政策之窗的开启与政策企业家的推动

综合上述分析，异地高考政策议程中的问题源流、政策源流和政治源流等三大动力因素不断发展完善，进入蓄势待发的状态。但三流汇合的实现，还需要适当时机的政策之窗开启和政策企业家的推动。

1.政策之窗的开启：“15知名学者上书事件”

政策之窗是指倡议者提出其最得意的解决办法或促使人们更加关注其特殊问题的一种机会。其主要由问题源流或政治源流中的事件打开。[6]256对于异地高考政策而言，以北京大学、清华大学等高校的15名知名学者为代表的政策倡议者，两次联名上书国务院及教育部的事件引发了政策之窗的开启。这两次上书事件具体表现为：2011年10月24日，北京大学、清华大学等高校的15名学者联名向总理写建议书，提请国务院审查并修改教育部《普通高等学校招生工作规定》，呼吁取消有关“学生在户籍所在地报名参加高考和招生”的规定，签名支持的人数一度超过5万。2012年5月23日，由郭道晖、李楯、张千帆等15名学者再次联名上书国务院及教育部，对正在制定中的“异地高考”方案提出建议，这份名为“关于教育部制定随迁子女学籍地高考政策的公民建议”的建议书被标明呈递给时任国务院总理温家宝及教育部部长袁贵仁。[17]70-74

如前所述，自2010年2月，随迁子女家长上书教育行政部门已经发生上百次，但都未能促使政策窗口的打开，而这两次知名专家联名上书事件促使了政策之窗的开启。当然，这一窗口的打开，也有赖于教育部部长袁贵仁在2012年“两会”期间透露的“异地高考政策正在制定中，方案会在10个月内出台”的消息。因为其促使更多社会群体关注、讨论异地高考问题，甚至加入到异地高考政策诉求当中，其中不乏有多重角色的政策企业家的身影。

2.三流汇合：政协委员、专家学者和新闻记者等政策企业家的推动

三流汇合的实现，不仅需要由关键的焦点事件引发的政策之窗开启，还需要有政策企业家的软化和助力。所谓政策企业家是指那些为了换取自己所偏好的未来政策而愿意投入自己资源的人。[6]258就异地高考政策来说，政策企业家主要包括人大代表、政协委员、专家学者、新闻工作者等。这些政策企业家在政策之窗打开之前，也通过自己角色的双重性或者多重性，在不同的场合和机会，表达和宣扬了异地高考政策制定的应然状态和价值取向，起到了对政策制定的软化作用。同时，也在政策之窗打开时，政策企业家发表或提出自己的政策意见、主张甚至准备好的最得意的政策建议，并力图通过新闻媒体等宣传工具提升其关注度和影响力。比如，前文所述的政协委员(如钟秉林、葛剑雄)、专家学者(如张千帆、陈丹青、熊丙奇)都在不同场合提出对此问题的理性看法和政策意见。此外，作为政策企业家的一个特殊群体，新闻工作者的作用也是不可小觑。正是由于一些主流新闻、网络媒体(如《新京报》、《凤凰网》、《搜狐网》、《中国新闻周刊》)的新闻工作者的持续跟进、专题报道、即时传播、社会调查以及讨论贯穿关键性事件的整个过程，才得以使异地高考问题引发社会各界的广泛关注和热烈讨论，由此为国务院尤其是教育部带来了巨大的公共舆论压力，促使政府及时制定政策以应对当前大规模流动人口子女的异地高考问题的紧迫性和必要性。因此，在上述不同类型的政策企业家的持续行动下，助推了异地高考政策的快速出台。

四、结论与讨论

运用多源流模型分析框架对异地高考政策议程的形成过程分析发现，由于受到户籍制度的规限和随迁子女教育政策的断层，使得大规模进城务工人员及其子女的义务教育后的问题日益凸显，以及由此引发的一系列义务教育后的升学考试诉求行动，尤其是其中的具有较大影响的两次知名学者的上书事件不仅促使政策企业家提出自己的政策主张，也使政府把异地高考问题纳入政府议程，最终形成可行性的政策方案，至此实现了异地高考政策的问题、政策、政治等三大源流的交汇，异地高考政策之窗得以打开，并在不同类型、身份的政策企业家的助推下，异地高考政策议程得以确立(见图2)。审视这一政策议程的形成过程，可以得出以下三个结论：一是问题流、政策流和政治流三大基本动力因素的演进到位和蓄势交汇。其中以指标、焦点事件和反馈等指标反映变化的异地高考问题源流，是直接导致异地高考政策议程的本源性影响因素。其直接引发了政策源流要素的形成和发展。政治源流要素则是当前党和政府促进社会公平正义和构建和谐社会目标导向下的必然选择。二是作为问题源流要素的组成部分，具有重要影响力的焦点事件是引发异地高考政策之窗开启的关键，也即“15名知名学者的两次上书事件”扮演着这种关键性的焦点事件角色。三是政策企业家的软化和助力作用发挥尤为重要。政策企业家在政策源流形成、政策之窗开启和三大源流汇合过程中，都发挥出重要作用，尤其是促使三大源流汇合的助力作用。当然，这一重要作用的发挥需要政策企业家(如张千帆等人)具有维护公共利益的勇气、能力和精神，能够秉持理性态度和专业话语，合理发挥其影响力。

图2 异地高考政策议程图

注：毕亮亮：《“多源流框架”对中国政策过程的解释力——以江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程为例》，载《公共管理学报》，2007年第4期。

然而，运用多源流模型分析异地高考政策议程的形成过程，也表征出两大中国特点：第一，问题源流与政策源流存在先因后果的问题。由于随迁子女义务教育后问题的凸显，才促使政策源流的探讨和出现。这与多源流模型中的三大源流独立性存在区别。第二，政策企业家的多种角色作用，这是中国政策企业家所特有的优势。由于政策企业家的角色的双重性或多重性，促使其能够活跃在问题、政策和政治三大源流之中，从而在政策之窗打开之时，发挥助推作用，促使三大源流的交汇成功。

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