经济一体化背景下的国内区域法治探讨

张治国

内容摘要：随着全球经济一体化发展，我国区域经济日益走向一体化，传统行政区划的壁垒与之形成了矛盾。要解决当前区域法治环境的问题，促进和推动区域经济发展，应当在借鉴国外先进经验的基础上，结合我国国情，通过完善立法、设置机构和搭建区域合作协调机制等举措构建立体化的区域法治体系。

关键词：经济一体化 区域法治 法治协调

国内区域法治概述

（一）两个相关概念

1.区域。区域是一个相对的概念，在不同的语境下有不同的内涵，本文特指与行政区域相对应的、在地理上相互毗连、在经济上呈现一体化特征的区域。囿于文题所限，本文就国际区域的问题并不展开，而专门论述国内区域问题。国内区域大致可以分成两类，一类是跨省级行政区域，其中有泛珠三角、长江三角洲、环渤海地区、东北地区等，第二类是在一个省级行政区域内跨市（县）级行政区域，各个区域经济一体化正在发育成长，有的地区已经发展到很高的水平。

2.法治。法治就是法的统治，是依照法律对国家进行治理的一种方式或者状态。法治作为一种基础性的建构，它对社会和经济的发展起着保障性的作用，一方面法治是一种管理手段，科特威尔说：“法是一种通过独特的机构和方式实施的社会管理手段”。而通过法来实行社会管理的方式就是法治；另一方面法治本身是一种发展环境，这一点已经得到了广泛的认同。

（二）区域法治的涵义

随着区域经济一体化的发展，国家或行政区划诸多传统的“内部”经济和社会问题与事务变得越来越“外部化”和“无界化”，区域法治问题应运而生，对区域法治问题的研究也随之兴起。但如何界定区域法治的内涵和外延，学界还没有形成统一的认识。基于经济一体化所形成的区域背景，笔者认为区域法治是一种介于国家法治与行政区法治之间的新型法治形态，是跨行政区域在国家法治的框架内为了处理区域合作中产生的公共事务和解决某些共性问题所做出的制度安排以及达到的有序状态。这个问题可以从两个方面来看：一是法治建设应当为区域经济一体化的发展做些什么，二是与区域经济一体化发展相对应的法治建设水平是什么。前一个问题，是法治建设如何服务于区域经济一体化，也就是上文提到的“法治环境”；后一个问题，是以区域经济一体化为基础，法治建设应追求怎样的目标。

法治在本质上是非区别化的，无区别地、普遍地作用于所有地区。从这个意义上说，以经济一体化为背景的区域未必需要与传统行政区有不同的法治环境和法治目标。无论什么区域，都应该以实现法治为追求，而且法治的内涵也不会因是否经济一体化而不同。但我们仍然可以说，以经济一体化为背景的区域在法治建设上有其特殊性，因为与传统行政区相比，以经济一体化为背景的区域在制度环境、管理体制等方面都存在着很多从未遇到过的新问题，在对相应的法治环境和法治水平需要上，紧迫性也更为明显。

我国建设区域法治的必要性

（一）区域经济一体化的发展需要相应的法治环境

区域经济一体化的发展目标是经济市场化，区域经济一体化的进一步发展需要相应的法治环境作保障。

1.当前区域法治环境存在的问题。我们目前的区域法治环境还存在较大的问题，大致表现在传统体制的障碍、一体化的法律制度不完善、区域合作协调机制不完善等三个方面。既有传统的体制与区域经济发展之间的矛盾，又有区域经济一体化带来的一些新问题。

2.法治对推进经济一体化的作用。加强区域法治建设能够为经济一体化发展提供良好法治环境，确保区域经济和社会的总体均衡发展，有助于构建区域协调发展、经济布局合理的区域发展规划，也可以有效遏制地方政府片面追求本地利益而危及其他地方发展的做法，消除各行政区的不正当竞争，防止资源流失，减少经济纠纷，还能够有效消除各地存在的法制障碍和规则冲突，做到法制资源优化配置，在立法、执法、司法等领域实现区域内互利互惠、协调发展，确保推进区域一体化战略规划具有更强的权威性、规范性和长效性。

（二）区域经济一体化的发展对法治建设水平提出了新要求

长三角、泛珠三角、武汉城市圈等区域之所以实现经济一体化，根源在于市场经济的驱动，市场经济是主体独立的经济，是契约经济，是自由竞争、平等竞争经济，是有序经济，是开放性经济。经济基础决定上层建筑，法治建设属于上层建筑的范畴，必然由经济基础所决定，国内区域市场经济的发展决定了区域法治在经济一体化中的重要地位，也对区域法治建设水平提出了更高的要求。

对理论和实践中国内区域法治探索的分析

（一）大行政区划模式分析

针对经济一体化区域与传统行政区之间的矛盾，有学者提出要打破现有行政区划，根据经济一体化发展联系重新划定行政区，或者说将现经济一体化区域所涉及的几个行政区整合为一个大行政区，可以从根本上解决行政性壁垒对区域经济一体化的障碍问题。这种方案值得商榷，一是在当代社会背景下，区域经济一体化的发展变化是一个动态的过程，行政区划的调整不可能赶上区域经济一体化的变化需要；二是行政区划的调整不仅涉及到经济的因素，还涉及到历史文化传统、地方政治经济版图甚至是国家和社会稳定等问题，很可能是一项比需要解决的问题本身还要困难的复杂过程。所以在有其他方法时，尽量不要用调整行政区划的方法。

（二）区域间合作模式分析

实践中，我国经济一体化区域各行政区间的合作有的是成立区域合作组织，有的是签订区域性行政协议。我国区域合作的组织建设目前还处于起步阶段，例如泛珠三角区域成立行政首长联席会议，还组织了环境保护合作、质监合作、商会、科技合作、劳务合作、反走私合作等领域的联席会议，各省、自治区成立了推进泛珠三角区域合作协调领导小组，这些区域合作组织具有临时性的特点，组织形式不够严谨，开展区域经济合作活动也缺乏稳定性；另外，《长三角地区道路运输一体化发展议定书》、《泛珠三角区域农业合作协议》、《泛珠三角区域环境保护合作协议》等区域性行政协议对我国区域经济一体化和法治的协调起到了一定的作用，但法律地位不明确，在实践中一般也不具有直接适用性。endprint

（三）复合行政模式分析

针对区域经济一体化与行政区划的冲突，有部分学者提出了“复合行政”的解决思路，所谓“复合行政”是为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。其核心是，多中心：跨行政区提供公共服务； 交叠与嵌套：跨行政区不同层级政府之间， 政府与非政府之间的多层次合作；自主治理：地方政府与非政府组织采取民主合作的方式，形成自主治理网络。从理论上说，这样一种理念似乎找到了解决问题的办法，但强调非政府组织在治理中的地位的做法，从我国国情来看恐不现实，因为我国市场经济还属于成长阶段，社会内部尚末形成一个自发的能够推动法治进程的社会力量，在这样一种现实下，政府推进为主导应是当下我国区域法制建设的理想模式选择。

对我国区域法治实现路径的建议

（一） 制定保障和推动区域发展的法律

实践中，各经济一体化区域不断遇到法律依据缺位所带来的种种麻烦和困惑，它就像悬在区域经济一体化头上的一把“达摩斯克剑”，随时都有可能把我国区域经济一体化这根幼苗斩断。美国、德国成熟的经验都表明，区域经济发展是一项长期性、经常性的任务，须有相应的法律制度作保障，只有将指导区域发展的规划和政策在科学论证后予以法律化，使区域发展有法可依、有章可循，才能保障区域经济的稳定发展。因而我国当务之急也是要抓紧区域发展立法，尤其要制定一部促进中国区域经济发展的基本法，借助法律的力量来调控和平衡该区域内各类主体之间的关系。立法的主要内容，要明确规定区域规划、区域经济合作的内容、形式、程序，明确区域合作组织的法律地位，确认区域性行政协议的效力。

鉴于经济一体化区域本身并无立法权，各经济一体化区域可将本区域促进区域发展的政策、区域合作规划等提交全国人大或者全国人大常委会制定更为细致、操作性更强的法律，同时经济一体化区域各行政区要减少地方所涉区域发展的立法或者加强立法合作，以防再出现行政壁垒和地方保护的情况。这样调整区域经济和社会发展的主要规范就是法律，让区域经济一体化的发展做到“有法可依”。

（二）成立专门的区域发展管理机构

虽然经济一体化的发展要求政府有限，但在我国当前形势下，区域经济一体化和区域法治又必须依靠政府推动。这一点即便在欧美法治成熟国家包括欧盟地区也不例外，他们都成立区域发展的专门管理机构，而且这些机构的设立、机构职能、工作程序都有规范的法律规则可依，法律地位明确，管理职权法定，在一定程度上避免了地方政府因权责不明而带来的管理无序、一拥而上、滥用政策等弊端。

在一体化区域建立一个强有力的管理机构来保障区域发展，对于消除行政壁垒，加强沟通和交流，提高区域协调和管理水平，增强区域合作协议的执行力等都具有重要意义。当然，对于跨省域的一体化区域，必须设置介于中央政府与省级政府之间的机构，可根据区域发展的基本法律，在国务院下设专门机构，再由这个专门机构以派出机构或者分支机构的形式在经济一体化区域设立，法律授予其明确的职权，专司区域合作、协调管理职权。这个机构法律地位和管理职权明确，不会与地方政府发生冲突，中国人民银行各分行的设立提供了很好的经验。

（三）加强区域执法、司法协作

经济一体化区域行政执法机关、司法机关要建立区域执法、司法合作的长效机制，为经济一体化区域和谐稳定和经济社会发展提供良好的法治环境。行政执法机关要在区域管理机构的领导、协调下完善环境保护、知识产权、反走私、质量监督等领域执法合作机制，加强执法协作、信息交流、突发事件应预案等制度建设，实现区域执法工作的统一指挥、统一调度、分工协作；司法机关要改变各行政区之间案件处理尺度不同、容易引发不必要的矛盾和纠纷的现状，将区域司法协作常态化、固定化，制定司法业务协作交流规则，形成跨区域案件协调机制，实现司法动态信息交流、审判管理协作交流、涉诉信访案件协作联动等，在司法文书送达、案件执行、调查取证、涉诉信访调解等方面互相提供便利。

（四）完善区域法治协调机制

区域实现经济一体化，毕竟与原有的行政区存在着交叉和冲突，各行政区相互之间利益需要平衡和协调。美国、德国、欧盟都通过制定专门的协调立法、成立专门的协调机构或采取行政协议等措施建立了完善的协调机制，形成了多样化的区域协调模式，有效地推动了行政区（成员国）的协调发展。

当然，区域法治协调在实践中并不是一个独立的问题，制定专门的法律功能之一是为了协调各行政区法律不统一，成立专门的机构也有协调职能，加强区域执法、司法协作也是为了协调执法、司法的不平衡，随着区域经济一体化的发展，我国各经济一体化区域已经形成了强调政府的制度导向和公法作用的行政协调机制。但本文还是想专门说一下这个问题，因为作为一种机制要具有系统性，也就是说对区域法治协调要做系统的考虑。在立法上，除了上文提到的制定相关专门法律和区域立法协作，还要加强各行政区现有地方性法规、地方政府规章的清理、修订；在行政协调上，对于行政性协议的签订、批准、履行、纠纷解决要做到统筹考虑、切实可行。

参考文献：

1.叶必丰.区域经济一体化的法律治理[J].中国社会科学，2012（8）

2.何渊.中国特色的区域法制协调机制研究[M].格致出版社、上海人民出版社，2010

3.郝寿义.区域经济学[M].经济科学出版社，1999

4.文正邦.区域法治—深化依法治国方略中崭新的法治形态[J].甘肃社会科学，2008（6）endprint