浅谈如何借鉴英国的公园管理体系

程怀滨

摘 要：英国国家公园以乡村为主，属于半自然景观。国家公园设立的目标有2个：保护与优化自然美景、野生生物和文化遗产；为公众理解和欣赏特殊品质提供机会。自20世纪20年代末开始讨论国家公园可行性以来，英国在近100年内形成了较为实用且成熟的国家公园管理体系，尤其在处理公园自然性与生产性、公共性与私有性2个矛盾方面有突出表现。中国国家级风景名胜区与英国国家公园在规模和定位等方面存在相似性，但中国在如何处理风景区内人（居民和游客）与自然的关系方面尚存在很多问题，表现为景区内居民与游客人口规模发展过快、居民点和旅游设施建设不当等。对英国国家公园管理体系进行的较全面的介绍和评述，可为解决中国风景名胜区的现状问题提供一些线索与思路。

关键词：风景园林；国家公园；英国；管理体系；风景名胜区

1 英国国家公园基本情况概述

英国国土面积小，人口密度大，并且拥有悠久的人类聚居历史，因此其国土范围内几乎没有完全的荒野地区，大部分景观都有着难以磨灭的人类印记。长期的居住、农耕和工业等人类活动不但给英国带来了许多美丽的景观区域，还使大部分英国人与其乡村区域始终维系着难以割断的情感联系。

19世纪早期英国田园诗歌的发展进一步激发了大众对乡村风光的向往，由于乡村土地私有，其后为使社会公众获得进入乡村的权利，很多非政府组织成立并与土地所有者进行权利抗争。1949年英国正式通过了《国家公园与乡村进入法（National Parks and Access to the Countryside Act）》，确立了包括国家公园在内的国家保护地体系，并于1951年指定了第一批国家公园。截至目前，英国已经拥有15处国家公园，涵盖了其最美丽的山地、草甸、高沼地、森林和湿地区域，其中英格兰有10个，威尔士有3个，苏格兰有2个。国家公园总面积占国土面积的12.7 %，其中占英格兰国土面积的9.3 %，威尔士国土面积的19.9 %，苏格兰国土面积的7.2 %。每个国家公园均设有独立的公园管理局（National Park Authority，NPA）。大部分国家公园土地为私有，土地所有者为当地农户或国家信托（National Trust）等机构，以及住在村庄与城镇的数千居民。公园管理局有时也拥有部分土地，但多数情况则是管理局与国家公园内所有的土地所有者共同合作保护当地景观。

2 管理体系介绍

由于国家公园内仍延续原有的农耕畜牧业，同时其土地大部分是私人所有，所以英国的国家公园具有生产性和私有性，这与国家公园应当具有的自然性与公共性2个属性存在冲突。生产性与自然性、私有性与公共性这2组矛盾是英国国家公园管理始终面临的特有状况和现实问题。为此，国家公园的管理并非简单将土地收归国有，而是采取更温和的方式，在体系设置上也较复杂和灵活。

3 管理体系评述

总体来说，英国国家公园的管理体系温和而复杂，这种特征有几方面的优势：首先是可以在现有的政策和法令框架下生长，公众接受度较高；其次，可以在国家监督的前提下将保护国家公园的责任完全下放给居住在公园和使用乡村地区的人；最后，管理体系相对灵活，在不对法律做出根本变革的前提下可以较容易地改变控制或者奖励措施的强度，同时还为在不同的成员国采纳不同的方法提供可能性：因此，可以有效缓解英国国家公园面临的2个矛盾，即自然性与生产性、公共性与私有性。

4 对中国风景区管理的启示

中国的风景区与英国的国家公园存在明显差异，主要体现在土地所有制度、法律和规划体制、居民和游客规模、人文因素在风景资源形成过程中所占的比重等方面。然而2类保护地也存在相似之处。中国大多数风景区面积也在上百或者上千平方千米；目标同样包含资源保护与游憩欣赏；大多风景区的价值包含人与自然的相互作用；风景区内除了包含风景资源，还存在社会、经济和文化方面的因素等。

英国国家公园的管理体系对中国风景区管理有一定的启示意义。在社区发展方面，在不破坏风景资源的前提下，应丰富与优化风景区社区的产业类型，考虑新的社会、经济和文化价值形成的可能性。例如，在农业种植区改进耕作模式，丰富农产品类型，进行农作物加工和特色有机农产品售卖；通过奖励机制引导当地居民发掘地方传统文化，使其成为风景区价的重要组成部分。

在旅游发展方面，深化细化景区管理部门对建设项目的用途、体量和外观的控制。从群体控制向个体控制转变，根据每个建设项目的具体情况给出控制和引导性建议。应完善风景区管理中的利益相关者参与机制。促进景区管理局与各级地方政府、当地社区和游客的交流，尤其是在管理规划和其他政策的制定阶段，应切实纳入利益相关者参与环节。景区管理局的人员选拔政策应考虑不同的利益相关者。管理规划审批阶段应加入公众咨询，将规划草案进行公示，保证公众可以通过网络等渠道了解规划的具体政策并提出建议。endprint