解读北京人口规模调控的目标要点

张炜

为认真落实中央关于“特大城市要严格控制人口规模”要求，北京市委、市政府迅速进行了筹划部署，纳入重要日程。2013年12月，在市委十一届三次全会上，郭金龙在作工作报告时，就治理“城市病”强调指出对人口无序过快增长须痛下决心治理。王安顺在作全市经济社会发展工作报告时，就破解人口资源环境矛盾明确提出“坚持打持久战、攻坚战，务求每年都有新突破、新进展，积小胜为大胜，积跬步至千里”。年末岁初，市委常委会、市政府党组把加强人口规模调控问题作为中长期整改的一项重点任务，列入党的群众路线教育实践活动整改方案。新年伊始，人口规模调控首次写入市政府工作报告，并作为一项重要任务进行部署。北京人口规模调控，已蓄势而发。

人口规模调控的目标解读

年初，北京市政府印发了《市政府党组党的群众路线教育实践活动整改方案》，提出加强人口规模调控的整改目标，即综合运用法律、行政、经济等手段，合理控制人口规模，优化人口空间布局，改善人口发展环境，疏解中心城区功能，做实“以证管人、以房管人、以业控人”，使人口增长速度明显下降。这一整改目标，也是当前和今后一段时期内，指导北京人口规模调控工作的总体目标。总体目标，既符合中央要求，又切合北京实际。

目标科学，便于操作。从既往的事实看，北京人口规模调控目标的设定不能再重复过去以量为标、“作茧自缚”的“故事”，应坚持以“速”为基、以“降”为调。整体看，北京人口发展是特大城市发展的“综合吸引力”和首都功能需求的“超强集聚力”共同作用的结果，人口增长具有多元性、复杂性和特质性，人口规模调控的目标，不是增不增的问题，而是每年增多少（增速）的问题。局部看，随着人口规模调控力度加大，区域间人口有增有减属正常，只减不增不现实，控增速比控总量更符合区县实际。因此，将常住人口增长速度明显下降作为人口规模调控的目标要求，既顺应了人口发展总体趋势，又便于分区操作，也为人口总量的控制预留出回旋的空间。

主题突出，重点明确。控制人口速度过快增长，是一项综合性很强的工作，必须紧紧围绕合理控制人口规模、优化人口空间布局、改善人口发展环境这一主题逐次展开、整体推进。而这其中，优化人口空间布局是关键环节。人口空间布局的优化，背后是生产力空间布局的调整，关系到人口与资源这两大基本要素的空间重组，重点是解决人口规模与环境容量的空间矛盾，进而促进区域生产关系调整及人口发展环境改善。也就是说，合理控制人口规模，优化人口空间布局，改善人口发展环境，必须把优化人口空间布局作为战略大方向，把疏解中心城区功能作为战术突破口。

手段多样，综合施治。一般而言，城市的功能多，城市的需求就大，人口规模也就大。反之亦然，人口规模越大，城市的需求就越大而且需求的层次和结构就越复杂，引发城市功能进一步拓展。从供需平衡角度说，人口规模调控首先是城市需求的调控，其手段选择和运用之要，重在“挤压”与城市性质功能定位不相适应且有较大弹性的需求，必须综合运用法律、行政、经济等手段。因此，应做实“以证管人、以房管人、以业控人”，把人口规模调控融入人口基础管理、专项管理和服务管理之中，多法并用、多管齐下，搞好搭配、掌控时序，既要发展各手段的单独功效，又要发展多手段的整体疗效，确保人口规模调控既实现“调”的预期，又达到“控”的目标。

人口规模调控的部署要点

从目标分解、任务细化和实化落实的流程看，人口规模调控，应始终坚持以人为本，着重围绕在推进首都经济社会发展还“需要”多少人（人口增长），实现首都城市健康发展能“留下”多少人（人口容量），留下的人往哪放（人口分布），放下后能否安居乐业（人口服务）这一主线，进行规划部署，进一步明确任务预期和工作重点，积极稳妥推进各项工作落实。

把产业调控作为合理控制人口规模的重头戏。人口规模的调控，从经济角度说是劳动力市场调控，根本上是经济发展的调控。首都经济发展到现阶段，第三产业比重已超过78%，但第三产业内部结构还不合理，突出表现在两个方面：一个是对房地产的依赖还是很高，一些高耗能制造业没有完全退出；另一个是对外来劳动力的依赖，一些低端产业仍在吸引聚集大量流动人口。产业结构调控仍有较大的结构空间和弹性空间，调整产业结构，推动低端产业向高端产业升级，势在必行。

压缩低端产业的生存空间，完善与首都资源环境相适应的产业政策和管理措施，发挥产业对人口流动的引导和配置效应。目前，应重点加强以下工作：一是抓转型，对不符合首都功能定位、占地多、产出低、资源消耗大、劳动密集型的项目，加强分类指导，促进此类企业转移、转型或退出；二是退低端，加快区域产业优化升级，坚决调整退出不符合首都功能定位的低端产业，严控低端产业无序发展；三是严监管，制定更为严格和综合的产业准入、退出、升级标准和监管机制；四是重考核，对重大规划、重大政策、重大项目进行人口评估和交通评价、水资源评价，研究建立与人口调控挂钩的政府投资、公共资源分配机制，明确区县调控责任，实行重点督查考核。

把疏解中心城区功能作为优化人口空间布局的突破口。目前，北京城市空间发展仍处于单中心向多中心艰难转型的发展阶段，一方面，受中心城区资源局限，产业和人口向郊区疏散势头明显，一些郊区新城或社区不断崛起。另一方面，由于新城功能较为单一，郊区“卧城”现象凸现，不仅带来城郊通勤的单向流动，也进一步加剧了产业和就业者对中心城区的过度依赖，使得城市能源极大地损耗，严重影响城市发展效率和活力。为此，应加快中心城区与郊区的关系调整，利用空间功能重组，进一步释放城市发展新的动力。

城市功能优化调整，难点是中心城区，重点在新城，关键是资源，核心是人口，当务之急是统筹中心城区“能量”的释放与新城“聚能”的对接，抓紧编制中心区功能疏解战略规划，从战略层面破解中心“堵”局、谋划城市发展新局。近期，应重点把握以下环节：一是“严”字当头，严格控制中心城建设规模和开发强度，对房地产开发和公共服务项目就地扩建，设置更高的限制条件；二是“建”字为重，高标准规划建设新城，重点引进建设一批优质教育、医疗、文体等公共服务项目，强化人口与产业聚集功能；三是“疏”字为先，制定商品交易市场管理办法，引导服装、小商品、建材市场逐步退出，并建立中心城优质公共资源和人口向新城疏解的利益引导机制，完善企业跨区县迁移管理办法。

把改进服务管理作为改善人口发展环境的优选项。随着我国城镇化进程不断加快，流动人口与所在城市关系的调整也在不断发生变化，由经济活动参与到社会福利分享及公民权益维护的递进加快，追求城市不同主体发展权利的同质均等性的意愿越来越强烈。作为流动人口占比达38%的首都，做好这一个群体的服务管理工作，无疑具有极强的现实意义。

现阶段，改进人口服务管理应统筹协调好流动人口与户籍人口在发展机遇和公共福利分享上的平等问题，进一步做好制度设计，着重解决社会管理与公共服务对接的问题，从制度和规则上促进各群体之间融洽相处，为“优先解决存量，有序引导增量”创建和谐稳定的人口环境。当前，仍需重点加大以下服务管理力度：一是权益分享的制度保障，加快实施居住证制度，研究推出与此相配套、实现流动人口权益待遇梯级享有的政策措施；二是居住环境的安全保障，探索实施出租房屋经营许可制度，开展群租房专项治理，整治违法建设与非法出租；三是“底线”服务的公平保障，统筹解决好流动人口在教育、医疗、住房、社会保障等方面的新期待，积极构建包容共享的发展机制，促进基本公共服务均等化。

人口规模调控的战略保障

作为首都北京，严格控制人口规模，将涉及北京未来人口发展态势和城市发展格局，触及城市功能优化调整、资源重新配置、城市规划管理和发展战略完善等重点难点问题。因此，要落实中央制定的大政方针、城镇化总体规划和战略布局，进一步制定相应规划，创造性开展建设和管理工作。

城市科学管理中依规发展和以法管理的战略统筹。城市规划是城市发展的大纲，城市依规发展是城市发展质量的重要保障，但提升城市发展水平仅靠规划的引导还是远远不够的，也必须重视和加强依法管理，尤其是首都的城市发展。多年来，在北京城市发展总体规划的引导下，首都城市发展日新月异，但发展过程中面临的“摊大饼”、人口持续快速增长等老问题依然如故，甚至更加突出，城市规模扩张实际上在“引领”着城市规划的发展（修订）。目前，全国城镇化总体规划即将出台，首都经济圈发展规划正在编制，北京城市总体规划修订也正在考虑。从加强京津冀城市群崛起、推进首都经济发展圈整体发展的战略高度，把北京城市发展提升到国家战略层面，进一步集中全国人民智慧，为北京城市发展建言献策，从国家层面为北京城市发展建章立制。

国际化视野中首都城市定位和国家政治诉求的战略对接。首都城市是一个国家的核心城市之一。从国家和首都的关系上看，一个国家对它的首都有怎样的政治诉求，最终决定这个城市的发展形态。1983年7月，中共中央对北京城市建设总体规划方案的批复，提出了首都“四个服务”的职能定位。2005年1月，国务院对北京城市总体规划的批复中，进一步明确了做好“四个服务”的要求。“四个服务”，是中央对首都工作的基本要求。在做好“四个服务”的驱动下，各种高端要素加速向北京市聚集，北京在经济发展、社会进步、文化繁荣等方面引领国家发展，城市发展达国内领先水平。在中国成为世界第二大经济体且日益成为引领世界经济增长新“引擎”的大背景下，北京这个对外代表着中国展露给世界“官方”的“形象大使”，日益成为中国现代化、经济活力以及建设成就的“展台”，承担着中国国际影响力释放的功能。然而，搭建这个“展台”，并不需要把北京建设成为世界人口最多的、建设用地最大的城市。这就要求，北京必须走内涵式发展的道路，探索如何差异化发展、特色化升级，寻找新的驱动力和增长点，而这必须基于对城市发展理念的再思考，城市发展战略的再调整。

阳春二月，习近平总书记在北京考察工作对新时期首都发展的战略定位、发展方式、发展途径、发展重点提出了明确要求，深刻地阐明了新阶段北京发展、管理方面的重大理论和实践问题。这在首都发展历史上具有里程碑意义，将极大地鼓励和鞭策我们扎实推进人口规模调控、加快首都城市转型发展，为把北京早日建设成为国际一流的和谐宜居之都注入强大的发展动力。

（作者单位：原北京市人口计生委规划协调处）

责任编辑：沈 聪